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Bienvenidos al blog



Este blog nació con el propósito de captar el interés de personas que tienen preocupación por la racionalización del gasto público. Después de cuatro años de trabajo continuado y más de 100 entradas publicadas, sigo manteniendo ese objetivo.
En cualquier momento, con mayor razón en tiempos de crisis y cuando abunda la desconfianza, la sociedad española exige una gestión de las compras públicas basada en los principios de economía, eficacia, eficiencia, igualdad de trato y transparencia.
El objetivo principal de este blog es dar a conocer a la «auditoría de contratos» como la herramienta clave que permite al poder adjudicador:
  1. realizar controles documentales sobre los costes reclamados por los licitadores y sobre la eficacia de sus procesos de producción;
  2. determinar el precio definitivo de los contratos, dentro del límite fijado para el precio máximo, con base en el coste incurrido admisible; y,
  3. comprobar la metodología de cálculo del beneficio con arreglo a la fórmula acordada.


La «auditoría de contratos» se desarrolla en los celebrados con precios provisionales y que hayan sido adjudicados –aunque no exclusivamente– en procedimientos negociados, diálogo competitivo y la asociación para la innovación.
A todos, mi saludo de bienvenida; y, particularmente a los interesados en la contratación pública, mi invitación a que os pongáis en contacto conmigo y/o participéis en la encuesta – que hallaréis en este enlace– y con vuestros comentarios en las “entradas” que vaya publicando en el blog.

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Hay una nueva entrada publicada el día 13/12/2017, con el título:

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Criterio de costes en la evaluación de ofertas económicas

Una alternativa a los criterios automáticos basados en fórmulas

Línea de separación



jueves, 21 de enero de 2016

Competencia imperfecta. Riesgo de costes inadmisibles

#91

En los contratos adjudicados en procedimientos abiertos, sobre todo cuando en ellos prevalece el criterio del precio más bajo frente a otros por los que se valora la oferta económica más ventajosa, está muy extendida la corriente de opinión –utilizada casi como un axioma inmutable– que una alta participación y concurrencia de licitadores implica la obtención del “mejor precio”, de tal manera que únicamente aquéllos proveedores que pujan con el precio más bajo lo hacen porque son los más eficientes en costes. Por otro lado, los licitadores que son ineficientes en costes, como repercuten en sus precios ofertados unos costes operativos y de su estructura que no crean valor para el objeto del contrato, quedan fuera, consecuentemente, de la adjudicación por la mera acción de la competencia en el Mercado.

En Economía un mercado de competencia perfecta –situación que es teórica e ideal– es aquél en donde la interacción de la oferta y la demanda determina el precio de bienes y servicios, y se caracteriza porque:

  • hay un elevado número de oferentes y demandantes; “
  • los productores ofrecen un producto homogéneo, no diferenciado;
  • los agentes económicos tienen una información completa y gratuita;
  • no hay barreras de entrada y salida en el mercado ni costes de transacción; y
  • existe una movilidad perfecta de bienes y factores, con lo que el consumidor puede acudir a cualquier productor sin coste adicional de adquirir el bien.
Bajo estas premisas ideales, sólo los productores de bienes y de servicios que sean eficientes en costes serán los que permanecerán en el mercado, siendo expulsados del mismo los ineficientes porque los consumidores no estarán dispuestos a asumir costes en un nivel precios que no les aportan el valor y la utilidad esperados.

Lo más parecido a dicha situación ideal de mercado son los actuales Mercados Secundarios de Valores –es decir, La Bolsa– en los que se intercambian los títulos representativos de acciones de las empresas que cotizan en ellas. Sin embargo, tal y como en la contratación pública está configurado el procedimiento abierto de adjudicación, este mercado dista mucho de parecerse a uno «ideal» de competencia perfecta. Y es porque en cada compra pública se actúa en un régimen de monopsonio, debido a que:
  • hay un único comprador frente a varios proveedores;
  • los productos que ofrecen los distintos licitadores no son completamente homogéneos, es decir perfectamente sustituibles entre ellos porque, en los procedimientos abiertos en los que existe más de un criterio de valoración de la oferta económica más ventajosa, hay diferenciación entre ellos por factores tales como los medio-ambientales, sociales, rendimiento, etc.;
  • los agentes económicos, en particular la Entidad Pública contratante, está muy lejos de tener una información completa del objeto de la transacción, en particular sobre los costes de producción –actúa «a ciegas»– y si en ellos hay repercutidos costes que no generan valor;
  • existen barreras de entrada y salida para los oferentes –por citar sólo el ejemplo de los requisitos de capacidad para contratar, en especial los de clasificación o de la solvencia técnica y económica, exigidos en el procedimiento de licitación– y hay costes de cambio para el contratante público si el proveedor, una vez iniciada la ejecución del contrato, no cumple con las expectativas previstas; y
  • también existen costes de las transacciones, porque para los productores –que no suelen producir para su almacén– tratan cada adjudicación como un «pedido especial» (véase entrada sobre "costes prohibidos de la capacidad ociosa") adaptando su capacidad a las circunstancias de la adjudicación; y para la Administración contratante, que está sometida a la legalidad del procedimiento, no puede cambiar de un proveedor a otro sin causa que lo justifique por el incumplimiento del contrato del adjudicatario. Y, aún así, como el cambio de adjudicatario es muy oneroso, en muchas ocasiones se procura que finalice la ejecución del contrato el adjudicatario inicial.

Sin embargo, se continúa alegando, con obstinación, que la competencia en la contratación pública es garantía del “mejor precio”. Pero esta razón se cae porque, simplemente, la competencia es imperfecta y se distorsiona el precio por los motivos citados anteriormente. No obstante, es en las nuevas contrataciones electrónicas el lugar –con sus imperfecciones– donde se pueden conseguir, con transparencia, los precios más competitivos y ventajosos.

Ya sean utilizados procedimientos de adjudicación abiertos, restringidos, negociados o diálogo competitivo –sin olvidar la futura «asociación para la innovación»–, y cualquiera que sea el sistema de racionalización de la contratación, los contratistas tienden a repercutir en sus facturaciones costes que son inadmisibles –que no son representativos de valor y utilidad aportada al objeto del contrato– y que los Entes públicos contratantes deberían depurar. Al menos, en aquéllas contrataciones que no sean de precio fijo –procedimientos abiertos y restringidos y sistemas dinámicos de contratación y acuerdos marco–, es decir contrataciones en las que el precio se determina por el coste admisible reembolsable.

Incluso, por las razones expuestas, también deberían depurarse los costes en los procedimientos abiertos. Sobre todo en aquéllos en los que primen criterios de valoración para la adjudicación que contengan importantes y significativos aspectos sociales, medio-ambientales y de innovación, debido a que, como se ha dicho, este es un mercado de competencia imperfecta y existen importantes costes de cambio de adjudicatario para la Entidad contratante. Y es que una vez obtenida aquél la adjudicación, puede estar tentado a trasladar unos sobrecostes, del todo irrazonables e inadmisibles, si el órgano de contratación, o poder adjudicador, no lo remedia poniendo los controles precisos.

Hay una delgada línea que separa, por un lado: la confianza, la ingenuidad y el “buenismo” de la Entidad pública contratante; y del otro lado: la estupidez.

Los costes inadmisibles, que pueden aparecer en todas las contrataciones y que repercuten los licitadores, además de los costes de la capacidad ociosa tratados en la entrada del 13/07/2015, son los relacionados a continuación, en una lista que no es exhaustiva:

  • Gastos con los que se dotan las provisiones y riesgos de contingencias.
  • Gastos de representación.
  • Multas y sanciones.
  • Gastos de reestructuración empresarial a través de modificaciones estructurales de la sociedad mercantil.
  • Donativos y liberalidades.
  • Gastos financieros.
  • Pérdidas en otros contratos, pérdidas procedentes del patrimonio y otras excepcionales.
  • Ciertos tipos de gastos de relaciones públicas y publicidad.
  • Deudas incobrables y exceso de valor de cuantas a cobrar.
  • Gasto por el impuesto sobre beneficios, indemnizaciones por despido, bajas incentivadas de trabajadores y jubilaciones anticipadas, o cualquier tipo de concepto retributivo que pueda considerarse como participación en beneficios.

En entradas futuras analizaré cada uno de los anteriores elementos de gasto y el porqué de su inadmisibilidad como coste de los contratos públicos.

martes, 12 de enero de 2016

Control del sistema de costes indirectos. Política de auditoría

#90

En la entrada del 05/11/2013 se analizaba los criterios para la admisibilidad de los costes indirectos incurridos. En ésta nos ocupamos de analizar si el contratista tiene implantado un buen sistema de gestión y control de costes indirectos y si es adecuado para la imputación de dichos costes a los contratos.

Como ya se dijo en su momento, un coste indirecto es aquél que no está directamente identificado con un singular objetivo de coste final, pero si que se puede identificar con dos o más objetivos de coste finales u objetivos de costes intermedios. Los costes indirectos son acumulados en agrupaciones lógicas y distribuidos, o imputados, con base en la utilidad o razones de causalidad a varios objetivos de coste –finales o intermedios–. El número y composición de las agrupaciones de costes debe ser establecida con base a consideraciones prácticas.

Generalmente, los sistemas de costes indirectos del contratista –para ser considerados como adecuados para su imputación a los contratos de costes reembolsables (véase entrada del 01/10/2015)– deben disponer lo siguiente:

  1. Auditorías de cumplimiento, hechas periódicamente por el propio contratista, para proporcionar una seguridad razonable de que se cumplen las políticas y procedimientos establecidos por él con el fin de presentar correctamente las bases de auditoría sometidas al auditor de contratos, que aquéllas están actualizadas, son comprensibles y eficazmente implementadas.
  2. Las políticas y procedimientos citados deben estar establecidos y mantenidos para cargar los costes indirectos a los contratos y deben ser consistentes con la norma de costes aprobada por el órgano de contratación en el PCAP y lo dispuesto en la Ley y los Reglamentos.
  3. Las políticas y procedimientos deben garantizar que los costes indirectos son correctamente clasificados –como «admisible»–, y en su caso segregados –como «inadmisible»– de conformidad con el PCAP y/o las normas internas del contrato, la Ley y los reglamentos, de tal manera que los costes prohibidos se identifican y son excluidos de las ofertas económicas, la facturación y reclamaciones de costes presentadas al órgano de contratación.
  4. Las políticas y procedimientos del sistema de gestión de los costes indirectos deben garantizar que estos costes son asignados/imputados correctamente, conforme establezca la norma de costes aprobada por el órgano de contratación.

En ausencia de indicadores de riesgo generalizado, como de manera general se documenta en la evaluación de los riesgos de auditoría, la necesidad de una auditoría completa del sistema de costes indirectos del contratista normalmente se limita a ciertas situaciones. Estas situaciones, aunque no las únicas, pueden incluir:
  1. Lugares y dependencias del contratista que tienen una importante participación en la ejecución del contrato y en los que no se haya realizado anteriormente otra auditoría del sistema de costes indirectos y de los otros costes directos, y en donde el conocimiento del auditor de estos sistemas es limitado.
  2. Nuevos lugares y dependencias del contratista para los que se tiene prevista una participación significativa en la ejecución de contratos.

Objetivo de la auditoría



El objetivo de la auditoría sobre el sistema de gestión y control de los costes indirectos que tiene implantado el contratista es evaluar y detreminar la adecuación y el cumplimiento de dichos controles del sistema que el contratista tiene establecidos.

Además, el auditor de contratos debe obtener una comprensión del sistema y el control interno relacionado con los costes indirectos para proporcionar una seguridad razonable de que las reclamaciones de costes y los propuestos en las ofertas están correctamente clasificados, siendo asignables y razonables, por tanto admisibles de acuerdo con el PCAP y la norma de costes aprobada por el órgano de contratación, y están segregados adecuadamente los costes expresamente prohibidos.

El auditor de contratos tiene la obligación de documentar esta comprensión sobre sistema de costes indirectos en los papeles de trabajo y los archivos permanentes. También debe a prueba la efectividad operativa de los controles internos del sistema, evaluar el riesgo de control, como base para identificar los factores relevantes para el diseño de las pruebas sustantivas.

Asimismo, dicha comprensión sobre los controles internos del sistema y la evaluación del riesgo, le permitirá proporcionar una valiosa información al órgano de contratación para que pueda valorar y escalar el criterio de adjudicación.

Al documentar en los papeles de trabajo la evidencia obtenida, en la realización de la evaluación del sistema, de la existencia de riesgo de errores importantes, también puede informar los que son debidos al fraude. Como ya se ha dicho en varias ocasiones en este blog, el descubrimiento de fraude u otra actividad ilegal o ilícita no es el objetivo primario de la auditoría de contratos, pero el auditor debe estar atento a cualquier condición o circunstancia que sugiere que puede existir una situación de este tipo.

Alcance de la auditoría



La naturaleza y el alcance del esfuerzo de auditoría sobre el sistema de gestión y control interno de los costes indirectos depende, entre otras circunstancias, del tamaño del contratista, el importe del contrato y el riesgo de auditoría.

En muchos casos, las actividades de control están incorporadas en el sistema informático del contratista. En estos casos, el auditor debe documentarlo adecuadamente y poner a prueba las partes automatizadas del sistema, y dar la debida consideración a la utilización de técnicas de auditoría asistidas por ordenador.

El grado de esfuerzo de la auditoría también debe estar influenciado por:
  1. el tipo de contrato y su materialidad,
  2. las deficiencias observadas en las auditorías en curso,
  3. requerimientos del órgano de contratación,
  4. las disposiciones del PCAP contrato, y
  5. el grado de automatización del sistema, especialmente donde se han revisado los sistemas nuevos o de TI existentes para identificar, extraer y registrar los costes indirectos.

El alcance de la auditoría debe incluir todos los costes indirectos que se consideran relevantes. La auditoría debe dar garantías de que cuando estos costes son ordinariamente reclamados por el contratista en los contratos con la Administración, tienen el mismo tratamiento para otros trabajos del contratista de tipo comercial.

El auditor de contratos debe incluir en su planificación del los trabajos de auditoría pruebas de transacciones para determinar que los controles internos del sistema de los indirectos funciona eficazmente y que no hay posibilidad de confusión con los llamados «otros costes directos (OCD). Si el contratista utiliza diferentes procesos para cargar los indirectos y asignar los otros costes directos al contrato, y si estas imputaciones se consideran materiales, el auditor debe evaluar los controles internos de ambos por separado y determinar si los controles relacionados con cada uno ellos están en su lugar y funcionando con eficacia.

Uno de los objetivos de toda auditoría sobre los sistemas y procedimientos del contratista es poner a prueba la eficacia operativa de los controles internos del sistema. Las pruebas de transacciones se realizan como parte de la auditoría del coste incurrido que incluye una pista de auditoría de las transacciones seleccionadas a través del sistema de prueba sustantiva y la evaluación de los controles y cuyos resultados pueden ser utilizados por la auditoría de sistemas y procedimientos para evaluar su correcto funcionamiento. Como alternativa, los controles pueden ser probados por separado, como parte de la auditoría de sistemas y procedimientos sobre el control interno de los indirectos.

Este sistema del contratista puede estar compuesto de numerosos procesos y/o subsistemas. Por ello, el auditor debe identificar aquellos procesos y/o subsistemas que, considerar la importancia relativa y el riesgo para establecer el alcance de la auditoría.

La mayor parte de estos costes pueden fluir a través del sistema de cuentas por pagar. Por lo tanto, el auditor debe realizar una evaluación de riesgos sobre la base de la materialidad y la sensibilidad. Por ello, es importante que el alcance de la auditoría se extienda a la evaluación y análisis de cuentas a pagar y subsistemas relacionados que no hayan sido examinados por otra auditoría de control costes incurridos.