a contracorriente


Fecha y hora local

Hora local:

Presentación del blog

Bienvenidos al blog



Este blog nació con el propósito de captar el interés de personas que tienen preocupación por la racionalización del gasto público. Después de cuatro años de trabajo continuado y más de 100 entradas publicadas, sigo manteniendo ese objetivo.
En cualquier momento, con mayor razón en tiempos de crisis y cuando abunda la desconfianza, la sociedad española exige una gestión de las compras públicas basada en los principios de economía, eficacia, eficiencia, igualdad de trato y transparencia.
El objetivo principal de este blog es dar a conocer a la «auditoría de contratos» como la herramienta clave que permite al poder adjudicador:
  1. realizar controles documentales sobre los costes reclamados por los licitadores y sobre la eficacia de sus procesos de producción;
  2. determinar el precio definitivo de los contratos, dentro del límite fijado para el precio máximo, con base en el coste incurrido admisible; y,
  3. comprobar la metodología de cálculo del beneficio con arreglo a la fórmula acordada.


La «auditoría de contratos» se desarrolla en los celebrados con precios provisionales y que hayan sido adjudicados –aunque no exclusivamente– en procedimientos negociados, diálogo competitivo y la asociación para la innovación.
A todos, mi saludo de bienvenida; y, particularmente a los interesados en la contratación pública, mi invitación a que os pongáis en contacto conmigo y/o participéis en la encuesta – que hallaréis en este enlace– y con vuestros comentarios en las “entradas” que vaya publicando en el blog.

marquee 1

Hay una nueva entrada publicada el día 26/06/2017, con el título:

marquee 2

La opinión en los informes de «auditoría de contratos»

Utilidad para el órgano de contratación

Línea de separación



lunes, 26 de junio de 2017

La opinión en los informes de auditoría de contratos

#126

En la entrada #19 se hizo una introducción general sobre la Opinión de Auditoría, desde la influencia de AICPA (“American Institute of Certified Public Accountants) y su aplicación en la Auditoría de Contratos; y en la entrada #59 desarrollaba las características principales del informe de auditoría. Ahora, vuelvo sobre los pasos de aquellos post, porque la opinión del auditor, expresada en el informe de auditoría, tiene como propósito fundamental el de ser útil al órgano de contratación, para que pueda negociar y establecer precios justos y razonables en sus adquisiciones.


Sometido a las limitaciones específicas del informe, éste expresará la opinión del auditor y las recomendaciones sobre las representaciones del coste o base de auditoría tomadas en su conjunto o, en su caso, sobre elementos individuales sometidos a examen. El informe también declarará si los datos de la base de auditoría han sido preparados y presentados conforme haya sido establecido en el Pliego de Cláusulas Administrativas (PCAP) del contrato, otras regulaciones de carácter general, si las hubiera, y las Normas de Contabilidad de costes aprobadas para el contrato y/o, si fuera aplicable, cualquier otro criterio de costes generalmente aceptado.

Los cambios significativos del contratista en las políticas y procedimientos contables y su efecto en los datos de costes y financieros, serán explicados en el informe de la auditoría. Además, el informe hará un comentario sobre problemas financieros significativos que afectan las representaciones de costes del contratista. Se explicarán en el informe de auditoria los incumplimientos de las normas de costes o de los requisitos reguladores de imputación de costes al contrato.

El trabajo del auditor de contratos culmina normalmente con la expresión de su opinión profesional acerca de la aceptabilidad de las representaciones del coste del contratista en la base de auditoría, aun cuando estas representaciones l coste del contrato tengan como apoyo unas estimaciones o aproximaciones en lugar de los hechos absolutos.

Aunque existan otros métodos alternativos de contabilidad costes que resultan aceptables[1], por tener la consideración de principios de contabilidad generalmente aceptados, son las regulaciones establecidas en el Pliego de Cláusulas Administrativas del contrato (PCAP) y las Normas de Costes aprobadas por el poder adjudicador las que constituyen el límite a la flexibilidad del contratista para ofrecer las representaciones del coste de la oferta económica o los reales del contrato que ejecuta.

Las representaciones de coste del contrato hechas por el contratista pueden prepararse de acuerdo con su sistema de contabilidad. Dicho sistema, como parte de su contabilidad regular, puede estar basado en cualquiera de los siguientes modelos:
(1) en un sistema de cómputos estadísticos[2];
(2) en el denominado sistema de costes por proceso o de imputación racional;
(3) en el sistema costes por actividades;
(4) en un sistema de costes «convencional» con agrupaciones de coste y bases de reparto representativas de la utilidad; o
(5) en sus sistema que combine alguno de los anteriores.

En cualquier caso, el sistema de costes utilizado para su imputación a los contratos públicos debe serlo a coste completo, superando el coste industrial utilizado por la Resolución de 14 de abril de 2015, del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas (ver entrada #78, por contraposición a sistemas de coste parcial que solo recogen el coste directo). En este caso, es admisible que el contratista utilice los criterios establecidos en dicha la Resolución del ICAC (véase en BOE), por la que se establecen criterios para la determinación del coste de producción, pero debe tenerse en cuenta que solo cubre el coste completo de producción –o coste industrial– omitiendo el coste indirecto imputable de los gastos generales y de administración, es decir el coste de los servicios centralizados y corporativos que se que prestan a otras unidades de la empresa, el coste financiero por la utilización de activos fijos en el proceso de producción –en términos de coste de oportunidad– y otros costes que sean autorizados o expresamente prohibidos por el contrato en el PCAP.

El informe de la auditoría debe contener, asimismo, la opinión del auditor acerca de la aceptabilidad de los métodos contables utilizados por el contratista, debiendo explicar, si no lo fueran a las normas citadas en el párrafo anterior, las razones de su rechazo.

También el auditor debe determinar si ha habido cualquier cambio material en las prácticas de contabilidad del contratista. Deben identificarse los cambios significativos y las razones por las cuales se han producido, así como su efecto en las representaciones financieras y de costes, debiendo ser explicadas. En estos casos, el auditor debe emitir su opinión acerca de la conveniencia del cambio producido. Cuando sea aplicable, las normas de costes aprobadas por el poder adjudicador en el PCAP pueden establecer algunas limitaciones específicas sobre la magnitud de los cambios y requerir el ajuste de los costes incurridos y en el precio ofertado como resultado de los cambios realizados por las nuevas prácticas contables que se consideren inadmisibles.

Hay sucesos relevantes que ocurren después de haber iniciado la auditoría (incluso cuando haya finalizado) y que pueden tener un efecto material en los costes del contrato. Estos hechos significativos, como los modificados del contrato principal que producen un desbordamiento del presupuesto inicial de ejecución del contrato u otros que amenazan la estabilidad financiera del contratista, afectan al coste incurrido final. Si el informe de auditoría ya se hubiese emitido y el impacto en los costes definitivos son significativos, el auditor del contrato debe emitir un informe complementario.

También debe reflejarse en el informe si el contrato ha sido adjudicado con un precio provisional –conforme lo establecido en el todavía vigente artículo 87.5 del TRLCSP (se corresponde al 102.7 del Proy.LCSP)– y establecido el límite máximo que puede alcanzar, porque podría suceder que los costes admisibles desbordaran ese límite máximo del precio y esa parte del exceso, aunque siendo admisible, no es aceptable para ser reembolsada al contratista.

La posibilidad de que se produzcan errores por omisión, o que no son detectados, está siempre presente. Por consiguiente, el auditor no puede certificar en el informe que todos los costes que se sometieron a su juicio por el contratista son completamente correctos. El auditor, por tanto, solo expresa una opinión profesional acerca de la aceptabilidad de las representaciones del coste que han sido sometidas a su juicio profesional.

Antes de expresar una opinión, el auditor debe haber obtenido evidencia suficiente y pertinente. Esto se consigue evaluando todos los hechos disponibles y debe de haber realizado, en la medida que sea necesario, una investigación y revisión analítica de las representaciones de coste del contratista y todos los datos de apoyo.

Cuando sea necesario, el auditor debe buscar el soporte técnico en aquellas materias que quedan fuera de su esfera, es decir, la ingeniería industrial, control de la producción, la convicción de calidad, seguridad informática, etc. La petición de ayuda técnica debe solicitarla al órgano de contratación, inicialmente de manera verbal, pero luego debe confirmarse por escrito. El auditor debe referirse y debe dar cuenta de los resultados técnicos y opiniones de otros en su informe de la auditoría; cuando sea apropiado, unirá una copia del informe técnico al informe de la auditoría. Si el auditor no puede conseguir el soporte técnico necesario antes de completar la auditoría, la opinión en el informe debe calificarse con salvedades y debe indicar las áreas en que una evaluación técnica, y hasta qué punto, se considera necesaria. Si el auditor discrepa con las recomendaciones de los evaluadores técnicos, debe intentar conciliar las diferencias habidas con ellos. Si las diferencias permanecen irresolutas, debe unir una copia del informe técnico con una explicación en el informe de auditoría acerca de por qué las recomendaciones técnicas no han sido consideradas.

Cuando la representación del coste de un contratista o la base de auditoría está suficientemente completa como para permitir una evaluación, pero no lo es conforme a ciertos requisitos impuestos por el contrato u otras regulaciones (por ejemplo, formato de la presentación de los costes de una oferta), o cuando la información requerida por el personal de compras que apoya al órgano de contratación no ha sido recibida (por ejemplo, información que haya solicitado a la mesa de contratación), el informe de la auditoría debe explicar la deficiencia. Si el efecto de la deficiencia puede llevar aparejado también un efecto sobre la validez de la representación del coste, este caso debe ser comentado en el informe de auditoría.

Como ya se ha comentado, las bases de auditoría y declaraciones de sistemas, políticas y procedimientos del contratista deben contener la información necesaria para formar una opinión acerca de los costes del contrato, para que sea realmente útil al órgano de contratación. La responsabilidad de proporcionar tal información descansa completamente en el contratista. Sin embargo, el auditor debe comentar en el informe de auditoría si los datos proporcionados son insuficientes para descubrir cualquier materia que puede tener un efecto material en los costes del contrato y es relevante para las acciones que deba tomar el órgano de contratación, ya sea en la negociación del contrato o en la determinación del precio definitivo. Por ello:
(1) Una adecuada declaración –de estados financieros, de costes o de otro tipo– no implica o presume que cada elemento necesario de información se haya incluido efectivamente en la misma. La declaración debe, sin embargo, ser justa y razonablemente completa, pero no tan compleja que confunda o impida su comprensión. La información debe reducirse a unas proporciones manejables y entendibles; sin resumir a tal nivel que necesite de una comprensión o puesta en antecedentes de los asuntos omitidos.
(2) La trascendencia que debe darse a la materialidad es la importancia relativa o el peso de un elemento erróneo incluido u omitido en informes financieros o estados de costes del contrato. El PCAP debe establecer los porcentajes o cifras absolutas de materialidad –por ejemplo, a partir de 10.000 € en el área de costes de los materiales; o, mayor o igual del 5% del precio de adjudicación–, pero no hay ninguna cantidad universal o porcentajes que pueden usarse como las normas de materialidad para procesos financieros u operacionales o transacciones. Si el PCAP no ha establecido índices o cifras de materialidad ésta debe basarse en el juicio del auditor. A estos efectos que estoy tratando, pueden usarse, individual o de manera combinada, seis indicadores específicos de materialidad:
  • La cantidad monetaria (en euros) absoluta;
  • La proporción de una suma de varios elementos de coste (todos los costes directos) o de un artículo o elemento de coste (el valor de la mano de obra directa) sobre una base de comparación apropiada;
  • El tiempo de vida de un recurso;
  • La importancia del artículo en el logro del objetivo de la prestación del contrato;
  • La importancia del mantenimiento de controles adecuados (como un sistema de control de tiempos); y
  • Las características de los artículos que están involucrados.
(3) La Norma de Costes, que aprueba el PCAP, debe identificar y definir la materialidad en un conjunto de criterios que el auditor de contratos utilizará para realizar la evaluación y emitir la opinión en el informe. Éstos son:
  • La cantidad monetaria (en euros) absoluta;
  • El porcentaje de la cantidad del elemento de coste debatido bajo la consideración del coste total del contrato;
  • La relación entre un elemento del coste y un objetivo de coste;
  • El impacto en los costes totales del contrato;
  • La acumulación de impactos en el coste total de elementos que individualmente no tienen materialidad; y
  • El coste de un proceso administrativo para producir la modificación de ajuste en precio –«el collar y el perro»–, porque no puede ser más costosa la reparación que el daño que provoca.
(4) Los acontecimientos que ocurren después de la auditoría que pueden tener un efecto material en las operaciones del contratista y en sus declaraciones de costes, deben manifestarse en un informe complementario.



1 Por ejemplo los Principios de Contabilidad de Gestión emitidos por la Asociación Española de Contabilidad y Administración de Empresas (AECA).

2 Por ejemplo en un sistema de control de costes estándar.



miércoles, 7 de junio de 2017

Propuesta electrónica de costes

#125

Una Propuesta Electrónica de Costes (PEC) es el modelo de la oferta económica que el licitador debería presentar a un procedimiento de contratación en cuyo PCAP se ha previsto la «revisión de precios» conforme al RD 55/2017.

Dicha propuesta contiene los costes totales propuestos por el contratista para realizar las actividades que se consideran apropiadas en el contrato objeto de la licitación y los que son susceptibles de revisión de precios en el futuro.

Debe tenerse en cuenta que una propuesta electrónica de costes no solo es útil para los contratos susodichos sometidos a revisión de precios, sino que también lo es para todos aquellos otros contratos que requieren negociaciones (negociado con publicidad, diálogo competitivo y asociación para la innovación) cuyo precio final se determina por el reembolso de costes incurridos admisibles, en la medida que establece el artículo 87.5 del vigente TRLCSP (artículo 102.7 del proyecto de la nueva Ley), cuando dichos contratos se adjudican con un precio provisional y se fija un límite de precio máximo que no se puede exceder. Sin embargo, estos últimos ahora no son el objeto de este artículo.

El siguiente modelo se ha diseñado como una utilidad que permite cerrar el ciclo de artíclulos de este blog referidos a la «revisión de precios» y responder satisfactoriamente a las cuestiones de fondo sobre la creación de una fórmula de revisión de precios que contenga las reglas previstas en el RD 55/2017, además de responder a las preguntas generales que pueden plantear los contratistas. Porque, como se ha indicado en entradas anteriores del blog (ver post #117, #118, #120 y #122), sus ofertas económicas y las reclamaciones de los costes revisables del precio deben quedar sujetas a los controles documentales sobre los elementos técnicos y contables del coste de producción, es decir a la «auditoría de contratos».

Por último, este modelo permite acabar con la idea errónea de que "no se puede hacer revisiones de precios", porque el RD 55/2017 lo ha puesto casi "imposible". De hecho, sí se puede, aunque aplicando algo más de trabajo que el de ir simplemente a consultar un listado de fórmulas e índices de precios publicados y aprobados por el Gobierno.

¿Qué es el proceso de auditoría de contratos?


Los contratistas que proporcionen obras, bienes y servicios a la Administración o concurran a licitaciones de contratos públicos están sujetos a las Regulaciones contractuales del Sector Público. El vigente artículo 87.5 del TRLCSP (aprobado por RDL 3/2011) –en el proyecto de la futura LCSP se recoge en su artículo 102.7– proporciona la facultad a los órganos de contratación para que revisen y auditen los costes incurridos o propuestos de un contratista para asegurar que el precio de la adquisición es justo y razonable.

En general, hay dos tipos de comprobaciones a las que puede estar sujeto el contratista. El primer tipo se denomina «revisión» previa que se realiza sobre la propuesta de costes y se efectúa cuando se presenta una oferta a la licitación. El segundo tipo de auditoría se conoce como «auditoría de costes incurridos», que es el tipo más común de la auditoría de contratos y se utiliza para determinar el precio final del contrato. Esta última se lleva a cabo durante el transcurso de la vida del contrato y después de su liquidación cuando se hayan cumplido los términos y condiciones estipuladas en el mismo, pues pueden aparecer hechos relevantes que provoquen reclamaciones de pagos indebidos efectuados por la Administración al adjudicatario.

El proceso de auditoría, tanto para la revisión previa como la de costes incurridos, es similar. El responsable del contrato (ver entrada #124) se pondrá en contacto con el contratista varias semanas antes de una auditoría. Para las auditorías de costes incurridos, generalmente se contactará con uno o dos días de antelación a su comienzo y para las revisiones de las ofertas se le contactará con una o dos semanas antes de la revisión. Un equipo de auditoría de contrato le proporcionará la información pertinente, incluyendo un cronograma, fechas para el trabajo de campo, listado de documentos que son necesarios, lugar donde puede el contratista obtener más información si la requiere y respuestas a cualquier otra pregunta que pueda tener.

Para que pueda resultar eficaz una revisión de precios y las comprobaciones pertinentes de los trabajos de auditoría de contratos, en el PCAP y el anuncio de la licitación debe estar previsto la realización de una Revisión del Sistema de Contabilidad y de Gestión y de las políticas y procedimientos del Control Interno de los licitadores. Esta actividad consiste en un cuestionario, que debe cumplimentar cada licitador, y que es utilizado para evaluar la consistencia y aptitud del sistema contable, de gestión y del control interno del contratista para adaptarse a los requerimientos de un contrato que tiene prevista la revisión de precios.

El auditor dispondrá de un momento conveniente para ayudar a realizar el cuestionario con el licitador, si éste tuviera dificultades al rellenarlo. El cuestionario, para facilitar su remate, debería estar en formato electrónico (documento PDF en modo formulario de relleno de campos), que se envía al licitador por email o puede descargar mediante un enlace a la web de órgano contratante.

En una auditoría de los costes incurridos, cuya revisión de precios se solicita, se pedirá a los adjudicatarios que proporcionen una reclamación de los costes –o «base de auditoría»– actualizada en este momento. Esto le permitirá al auditor revisar los registros contables e incluir cualquier cargo de costes que no haya sido reclamado en la revisión de precios o ajustar cualquier otro cargo de costes que haya sido reclamado por error.

En una auditoría de costes incurridos, para deducir los costes que serán objeto de revisión de precios, el auditor de contratos no solo revisa la reclamación de los costes que haga el adjudicatario, conforme a los términos y las condiciones del contrato, sino que también revisará los sistemas contable y de gestión, evaluará la consistencia y eficiencia de su control interno y la exactitud y fiabilidad de la información de los registros contables y la documentación que soporta los cargos de costes y los resultados de su cuestionario sobre sistemas y procedimientos.

Seguidamente, el auditor seleccionará –utilizando técnicas estadísticas apropiadas– una muestra de los cargos de costes que serán objeto de inclusión en la fórmula de revisión de precios y con los que será trazada la documentación de soporte en su sistema financiero y de contabilidad de costes. También se revisarán la información de las tarifas horarias (de la mano de obra directa) y los recargos de costes indirectos (“overhead”), que son admisibles para la revisión de precios, y de los gastos generales (“G&A”) que no pueden ser objeto de revisión, por lo que requerirá al contratista para que presente la documentación pertinente y la información financiera que necesita el auditor para examinar la homogeneidad de las agrupaciones de coste y la relación causal de las bases de reparto y determinar la razonabilidad de los recargos para la absorción de los costes indirectos imputados al contrato.

Para una revisión de la oferta, el auditor evaluará la propuesta de costes y cualquier especificación técnica disponible. Asimismo, solicitará a los licitadores una lista de los elementos que se revisarán. Dicha lista puede incluir requerimientos de información de la nómina para el personal propuesto en la ejecución del contrato, información de los gastos de viajes, compra de materiales, subcontrataciones y otros costes directos. Además, puede ser necesaria la revisión de los cálculos de los recargos (agrupaciones de costes y bases de reparto) de costes indirectos aplicables en la tarifa horaria y al valor de los materiales que se proponen, de manera idéntica a las auditorías de costes incurridos. La información de los registros contables también se requiere a menudo.

¿Qué es una oferta de costes?


Una oferta de costes, para un contrato en el que se ha previsto el el PCAP y en el anuncio de la licitación la revisión de precios conforme al RD 55/2017, es un resumen del total de cargos o costes propuestos cuando el precio del contrato se formula en términos de precios unitarios (artículo 87.2 del vigente TRLCSP / artículo 102.2 del proyecto de la nueva Ley). Esta circunstancia ocurre, por ejemplo, en contratos de gestión de servicios cuando su prestación se realiza a través de la adquisición de Tiempo de mano de obra y de Materiales.

Un contrato de tiempo y materiales prevé la adquisición de:
(1) Horas directas de trabajo a tarifas fijas especificadas que incluyen salarios y otros costes directos –por ejemplo, los gastos de viajes–; los recargos de gastos generales de producción –“overhead” (OH)– y administrativos (G & A); y, en su caso, una cuota de beneficio.
(2) Materiales a coste de entrada en almacén, incluyendo, si es apropiado, recargos que absorben el coste de manejo de materiales (“overhead”), como parte de los costes del material.

La oferta, basada en los costes, proporciona un desglose de las distintas tarifas –según categorías laborales– de facturación de la hora de trabajo y de los materiales y sus recargos de gestión (OH), propuestas:
(1) mano de obra directa,
(2) materiales,
(3) recargos de gestión (OH), y en su caso
(4) cuota o metodología de cálculo del beneficio.
La oferta de costes también puede incluir los costes propuestos para las subcontrataciones.

Estos costes de la oferta generalmente se basan en costes históricos reales, costes estimados o una combinación de ambos.

Luego, en la fórmula de la revisión del precio (ver entrada #122) estas variables son los denominadores A0, B0, C0, …, etc (es decir, los elementos del coste unitario de producción revisables referidos al momento inicial) del conjunto de sumandos con las que se compara los incurridos reales, es decir las respectivas variables A, B, C, …, etc.

¿Por qué se requiere una oferta basada en los costes?


Porque es la manera más eficaz de poder cumplir los requerimientos del RD 55/2017, toda vez que los contratos que quedan afectados por su ámbito de aplicación no gozan de poseer fórmulas aprobadas por el Consejo de Ministros, como ocurre en los contratos de obras.

Los contratistas que presentan propuestas de costes exactas, con una estructura de coste completo que también incluya los gastos generales (G&A), aunque éstos no pueden ser objeto de revisión, se benefician de importantes ahorros de tiempo y dinero. Los contratistas que presentan propuestas de costes confiables disminuyen la cantidad de tiempo que interactúa con el auditor de contratos. Además, si se requiere una visita in situ, en las dependencias del contratista, una propuesta de costes confiable disminuirá la cantidad de tiempo que un auditor tendrá que estar en las instalaciones del contratista, disminuyendo así la interrupción del trabajo.

Es importante señalar que sólo porque se requiera presentar una oferta basada en los costes no significa necesariamente que ocurra una auditoría (revisión) de la oferta. El órgano de contratación informará al licitador si se requiere una auditoría de la oferta y, en ese caso, enviará la propuesta de costes a la Firma de Consultoría/Auditoría de Contratos que designe para su realización. Recibido el encargo de revisión, la Firma revisa la propuesta del contratista para comprobar que es completa y exacta. Si la oferta de costes se ha preparado correctamente, entonces la Firma procede emitiendo en el informe una opinión favorable. De no ser así, el informe incluirá las salvedades con una explicación de las deficiencias encontradas en la propuesta de costes que deberán tenerse en cuenta para ser excluidos de la fórmula de revisión de precios.

¿Cómo deben formularse las ofertas de costes?


En el PCAP se debe disponer que las ofertas de costes se formularán en el formato digital de un archivo EXCEL de MS-Office. Este es el método preferido de presentación debido a la eficiencia y eficacia.

La exactitud y la integridad de la información de la oferta de costes son primordiales. Para ello, el propio órgano de contratación proporcionará plantillas de Excel para ayudar a los licitadores a incluir todos sus costes de la oferta. Las plantillas, a modo de formulario con campos que deben ser rellenados, contendrán celdas de valores y campos calculados con fórmulas. En todo caso, debe recomendarse al licitador que utilice el formulario que se le facilita con celdas y fórmulas preestablecidas, así como las funciones de cálculo y funciones de Excel para ayudar a prevenir errores matemáticos y mejorar la calidad de su información.


El citado formulario, que incluye elementos que sí serán susceptibles de revisión de precios y de otros que no lo son, estará estructurado de la siguiente forma:
• Tarifas horarias de la mano de obra directa y de los Materiales:

Los datos mínimos necesarios incluyen el desglose de la (s) tarifa (s) de facturación propuestas por:
- hoja(1) coste unitario de la mano de obra directa por cada categoría laboral involucrada en el contrato,
- hoja(2) justificación del valor de la mano de obra directa –base de imputación–,
- hoja(3) justificación del recargo de costes indirectos (“overhead” de producción) de la mano de obra directa,
- hoja(4) justificación del recargo de gastos generales (G&A que no es objeto de revisión de precios),
- hoja(5) coste unitario de materiales,
- hoja(6) justificación del valor de los materiales –base de imputación–,
- hoja(7) justificación recargo de gestión de materiales (OH), y
- hoja(8) cuota de beneficio o metodología de cálculo (no es objeto de revisión de precios).

Si es aplicable, porque lo permite el PCAP, debe proporcionar un resumen sobre viajes, equipos utilizados, subcontratistas y otros costes directos (OCDs) propuestos, que pueden ser, o no, susceptibles de revisión de precios.
• Recargos de costes indirectos

Los recargos de los costes indirectos que se aplican en la tarifa son una parte de la oferta, por lo que las agrupaciones de coste (costes indirectos que se recuperan en la tarifa) y las bases de reparto deben estar apoyados y ser consistentes con el sistema de contabilidad establecido del contratista. El órgano de contratación, en última instancia, apoyado en el informe de la Firma de Consultoría/Auditoría de Contratos, es quién determina la razonabilidad y la admisibilidad de los recargos de costes indirectos en las tarifas del contratista, por lo que la hoja de cálculo también debe ser rellenada con las agrupaciones de coste indirectos y el cálculo de las bases de reparto, para determinar el porcentaje del recargo aplicado en la tarifa de la mano de obra directa y de los materiales para la absorción de los costes indirectos.
• Costes no admisibles

Deberán excluirse de la propuesta los costes los que sean expresamente prohibidos de revisión por las regulaciones reglamentarias (RD 55/2017) y condiciones otras condiciones específicas del contrato, así como los costes mutuamente acordados como no permitidos.

Los costes inadmisibles deben estar identificados y segregados en la "Lista de costes no admisibles" de la hoja de cálculo de la oferta. La razón es que no pueden figurar en ninguna de las agrupaciones de costes indirectos. Dichos costes no admisibles se refieren a los que tengan su origen, por ejemplo, en los gastos financieros, sanciones administrativas que haya sufrido, la cuota del impuesto de sociedades, etc.

jueves, 18 de mayo de 2017

El responsable del contrato

#124

La figura del responsable del contrato (artículo 52 del TRLCSP y artículo 62 del ProyLCSP) es común en las legislaciones de contratos públicos de países de nuestro entorno. Así, por ejemplo, en la legislación americana, en las Federal Adquisition Regulations (FAR) –Subpart 42.3– se regulan las funciones del contract administration office (CAO) con, entre otras, las siguientes responsabilidades cuando éste se designe:
(A) Desarrollar y aplicar procedimientos eficientes para llevar a cabo las acciones de aseguramiento de la calidad del contrato;
B) Realizar todas las acciones necesarias para verificar si los suministros o servicios cumplen los requisitos de calidad del contrato;
(C) Mantener, como parte de su labor de inspección del contrato contrato, registros adecuados que reflejen:
  • La naturaleza de las acciones de aseguramiento de la calidad de los contratos, incluyendo, cuando proceda, las observaciones realizadas y el número y tipo de defectos hallados; y
  • Decisiones relativas a la aceptabilidad de los productos, los procesos y los requisitos, así como acciones para corregir los defectos.
D) Aplicar instrucciones específicas del órgano de contratación;
E) Informar al órgano de contratación sobre cualquier defecto observado en el diseño o en los requisitos técnicos, incluidos los requisitos de calidad, del objeto del contrato; y
(F) Recomendar cualquier cambio necesario al contrato, como especificaciones, instrucciones u otros requisitos que proporcionen operaciones más eficaces o eliminen costes innecesarios.
En el artículo 62 Proy.LCSP, que continúa con lo ya establecido en el TRLCSP, se dispone que con independencia de la unidad encargada del seguimiento y ejecución ordinaria del contrato –como pueda ser el facultativo encargado de la dirección de las obras–, los órganos de contratación podrán, de manera discrecional, designar un responsable del contrato al que corresponderá supervisar su ejecución y adoptar las decisiones y dictar las instrucciones necesarias –que podrán ser del estilo a las citadas en FAR americanas– con el fin de asegurar la correcta realización de la prestación y dentro del ámbito de facultades que específicamente se le atribuyan. El responsable del contrato podrá ser una persona física o jurídica, vinculada a la entidad contratante o ajena a ella. Ahora bien, en los contratos de obras, “las facultades del responsable del contrato serán ejercidas por el Director Facultativo conforme con lo dispuesto en los artículos 235 a 244” del ProyLCSP.

Pero la lista de cometidos (utilizaré para ello lo previsto en el ProyLCSP, en lugar de lo actualmente establecido en el TRLCSP) del «responsable del contrato» no se está cerrada, sino que es extensible a cualquier misión o instrucción que le quiera encargar el órgano de contratación que esté dentro de sus obligaciones y responsabilidades.



En este sentido, los encargos que recibiría del «responsable del contrato» pueden abarcar las obligaciones de aseguramiento de la transparencia y la vigilancia, que establece la LCSP, sobre diversos aspectos que requiere cumplir al órgano de contratación, como son:

Con base en el artículo 63 del ProyLCAP: difundiendo a través del perfil del contratante en Internet la información y documentos relativos a la actividad contractual.


Con base en el artículo 64 del ProycLCSP: luchar contra el fraude, el favoritismo y la corrupción, y prevenir, detectar y solucionar los conflictos de intereses que puedan surgir en los procedimientos de licitación con el fin de evitar cualquier distorsión de la competencia y garantizar la transparencia en el procedimiento y la igualdad de trato a todos los candidatos y licitadores.

A estos efectos, es de gran utilidad apoyarse en los trabajos de la «auditoría de contratos» y solicitando al equipo de la auditoría que cuando planifiquen sus trabajos incluyan procedimientos específicos para detectar cualquier tipo de fraude y situaciones en la que el personal al servicio del órgano de contratación, que además participe en el desarrollo del procedimiento de licitación, pueda influir en el resultado del mismo, porque tenga directa o indirectamente un interés financiero, económico o personal que pudiera parecer que compromete su imparcialidad e independencia en el contexto del procedimiento de licitación.





Con base en el artículo 102.7 del ProycLCSP: cuando esta funciones no sean asumidas directamente por la mesa de contratación, el órgano de contratación puede delegar en el responsable del contrato, apoyándose siempre el la opinión de la «auditoría de contratos» que le asiste, el desempeño de funciones, que sin ser las únicas, son como las siguientes:

  • Revisar la estructura de la base de auditoría para el examen y aprobación los costes que reclama su compensación y reembolso el contratista.
  • Llevar a cabo reuniones de orientación con el contratista post-adjudicación.
  • Revisar y evaluar las propuestas y ofertas de los contratistas y proporcionar al órgano de contratación recomendaciones en la negociación del contrato.
  • (5) Negociar acuerdos de tarifas y recargos de costes indirectos
  • Determinar la admisibilidad de los costes «sin resolver» o, en su caso, cuando haya razones para que no están soportados, declarar su desaprobación y prohibición de imputación al contarto
  • Emitir notificaciones de aviso de no permitir o no reconocer costes
  • .
  • Resolver controversias en asuntos de interpretación de imputación de costes entre el auditor del contrato y el contratista
  • Cerciorarse que el contratista conoce las normas de contabilidad de costes aplicables al contrato
  • Determinar la adecuación del sistema de contabilidad, de gestión y del control interno del contratista, y si cumple las normas de contabilidad de costes aplicables al contrato
  • Revisar y aprobar o desaprobar las facturaciones y pagos parciales reclamados por el contratista
  • Notificar al contratista que ha desbordado el coste máximo establecido para el contrato y que afectará a la liquidación del precio del contrato y se le solicitará el reembolso de los costes que resulten pagos indebidos
  • Etcétera …


Con base en el artículo 214 y 215 del ProycLCSP: Comprobación de la obligación del contratista principal de realizar los pagos de sus deudas a sus suministradores y subcontratistas en los plazos y condiciones exigidos en la Ley.

A estos efectos, solicitará a los contratistas adjudicatarios la relación detallada de subcontratistas o suministradores que participen en el contrato cuando se perfeccione su participación, junto con los contratos concertados con ellos en los que figuren las condiciones de subcontratación o suministro y del pago. Asimismo, solicitarán al contratista los registros contables y los justificantes de pago directo (transferencia o cheque bancario), la factorización de su crédito o su línea de «confirming» a disposición de sus acreedores y la utilización de ella por éstos.



Mi opinión es que hay que darle más juego al responsable del contrato. Y si el órgano de contratación no tuviera persona disponible dentro de su organzización para asumir este cometido, está previsto en el Proy.LCSP que el responsable del contrato pueda ser una persona física o jurídica externa o ajena a él.

Se habla mucho de la necesidad de atajar la corrupción, de evitar los abusos que se producen en el pago a los subcontratista y proveedores del adjudicatario del contrato; y existen otras obligaciones y responsabilidades de transparencia y de vigilancia que ya están establecidas. Pues la herramienta para poderlas llevar a cabo es potenciando la figura del responsable del contrato.

Y, si ya está ahí, ¿por qué no se utiliza?

martes, 25 de abril de 2017

Negociación de los contratos públicos

#123

La negociación de los aspectos o de determinados elementos en los contratos públicos ya ha sido objeto de análisis y comentario en anteriores artículos (en #49 y #111) de este blog. En este post vamos a tratar las diferencias que se perciben entre los sectores privado y público, en materia de negociación de los contratos, y el porqué también se puede y se deben negociar los contratos públicos, particularmente aquéllos que son complejos, como los relacionados con la compra innovadora, desmontando algunas ideas erróneas ancladas en el acervo ancestral de los profesionales de las compras públicas.

Parece que está fuera de toda duda que existen significativas diferencias entre los procedimientos de compra de los sectores público y privado.

Esas diferencias se podrían concretar en las tres siguientes:

1. El sector público está impulsado por regulaciones (olvidándonos que el sector privado también lo está)


Esta, quizá, sea la más obvia, aunque también se podría argumentar que no es realmente la más importante, porque prácticamente en todos los países de nuestro entorno la contratación pública está sometida a las reglas promulgadas en las respectivas legislaciones nacionales.

Pero es que, también, el sector privado –como el público– está sometido a unas regulaciones más amplias, como la que deriva de la Organización Mundial del Comercio, cuyas normas también pueden estar presentes en sus transacciones. Evidentemente, todo ello restringe la libertad de acción en la contratación pública, y también en la privada.

Y se puede llegar más lejos en el sector privado, porque todavía está limitado, en cierta medida, por regulaciones generales sobre la transparencia, la responsabilidad social corporativa, la corrupción, …, etc., y que entran en juego en la actividad de sus adquisiciones.

Sin embargo, en general, podríamos llegar al acuerdo en afirmar que en el sector privado hay mucha más libertad de actuación que en el público.

2. El sector público tiene motivaciones y objetivos más complejos


Por una parte se establece que la adjudicación de los contratos debe basarse en criterios objetivos que garanticen el respeto a los principios de transparencia, no discriminación e igualdad de trato y promover condiciones de competencia efectiva. Pero también, por ejemplo, las normas de las compras públicas requieren exigencias de protección al medio ambiente que contribuyan al fomento y desarrollo de políticas públicas en el campo de la producción sostenible.

Efectivamente, a través de las compras que realiza el sector público éstas se utilizan para desarrollar una serie de políticas que van más allá de la simple relación calidad-precio o el suministro básico. Así, el "valor social", el “valor medioambiental” y de la “innovación” son aspectos que se consagran en la legislación, aunque dadas las diferencias existentes entre los distintos sectores y mercados, no se imponen de forma general sino que se aplican a través de los pliegos de condiciones de cada contrato específico.

Tampoco debemos olvidar que hay otros tipos de objetivos de las compras políticas, como es el apoyo que se hace a la pequeña y mediana empresa, que dan satisfacción al propósito de facilitar y mejorar el «acceso a la contratación»[1] de emprendedores y PYME,s. Parece evidente que en el sector privado es raro encontrar este mismo enfoque sobre las cuestiones citadas, a no ser que se trate de subcontrataciones, dentro del marco de la contratación pública, en donde el contratista adjudicatario del contrato principal se vea impelido, al subcontratar con otras empresas del sector privado, a cumplir y hacer cumplir a los subcontratistas los mismos requisitos que le sirvieron para obtener la adjudicación del contrato principal (véase entrada #70 sobre cláusulas flow down).

3. La base de interesados en la gestión “de lo público” es más amplia e incluye a grupos y personas que están fuera de la Entidad pública compradora.


Esta quizá sea la más significativa, si consideramos que, sobre las principales áreas de gasto del sector público, hay muchas personas y grupos que tienen un gran interés en cómo la Entidad pública, a través de su departamento de compras, ejecuta el gasto o la inversión, y desde el Gobierno se les da una gran importancia política para trascender a la opinión de los ciudadanos y, con ello, su voto. Por lo tanto, ya se trate de la construcción de nuevas infraestructuras, la compra de medicamentos o equipos hospitalarios, la prestación de servicios sociales, eliminación de residuos o servicios de empleo, muchos ciudadanos, que están fuera del propio organismo público, adquieren un gran interés en qué y cómo se compra y cuál es el rendimiento del objeto de esa compra. Incluso en un área como la defensa, donde el ciudadano está menos involucrado, el panorama de los principales equipos de seguridad y defensa es increíblemente complejo, abarcando el interés, además, de muchos expertos y científicos, compromisos con aliados extranjeros, analistas de defensa y políticos.

Por otra parte, los errores y los fracasos se producen tantos, de manera equivalente, en el sector privado como el público, pero de aquellos simplemente no tendemos a oír hablar de ellos, a no ser que tenga su origen en algo catastrófico –una quiebra o la comisión de un delito grave, por ejemplo–. Sin embargo, el sector público se enfrenta tanto a la legislación que promueve la rendición de cuentas y la transparencia como al deseo del público en general y los medios de comunicación que quieren saber cómo se gasta su dinero. Lo mismo, simplemente, no se aplica a las actividades de adquisición en las compañías privadas, que a lo sumo interesa a sus órganos de dirección y a los accionistas. Aunque también hay algunas compañías comerciales que se han visto presionadas al producir y obtener los productos textiles que venden en países asiáticos, siendo acusadas de prácticas de explotación análogas a la esclavitud.

Por lo tanto, podemos hacer la hipótesis de que todas las diferencias que se observan, entre los dos sectores, en la práctica surgen de estos tres fundamentos. Así que, cuando alguien argumenta, por ejemplo, que la mayor diferencia es que "no se puede negociar en el sector público" simplemente es una afirmación falsa, cuando no se trata de una patraña que esconde algún tipo de motivación inconfesable. Porque «negociar» en un proceso de compra pública, se puede –ver considerando (42) de la Directiva 2014/24/UE[1]–, únicamente que deben aplicase las normas que regulan estos procedimientos con negociaciones (negociado con publicidad, diálogo competitivo y asociación para la innovación) aplicando en ellos un “toque” de transparencia.

No se ha incluido en el listado anterior la “flexibilidad” en los procedimientos de compra, como diferencia entre el sector público y el sector privado, porque es más aparente que real. Se tiende a pensar que en el sector privado hay más flexibilidad debido a la falta de regulación, pero este es una apreciación errónea. De hecho, las empresas bien gestionadas disponen de manuales de procedimientos que regulan sus actividades –la función de compras es una de ellas– y un sistema de control interno, donde se desarrollan las pautas que deben seguir los diferentes departamentos en el cumplimiento de sus responsabilidades y los procesos de control que garantizan su correcto funcionamiento y aseguran la protección de los activos de la empresa contra las prácticas malgastadoras y el fraude. Por tanto, la dirección de las compañías bien gestionadas tiende a implantar estrategias y procedimientos en el campo del abastecimiento y las compras, que incluyen los procesos de selección de proveedores, cómo deben ser gestionados, incentivados o apartados de la lista de suministradores.

Tampoco es cierto que haya más “capacidad para negociar” en el sector privado que en el público para alcanzar los mejores acuerdos. Actualmente, nuestra legislación nacional prevé tres procedimientos de adjudicación en los que se puede (y debe) realizar negociaciones. Además, como acabamos de ver, la Directiva 2014/24/UE invita e incentiva la utilización de procedimientos con negociaciones. Lo que sucede, en realidad, son una serie de circunstancias ajenas a la “capacidad de negociación”, como es –por ejemplo– el nulo deseo y disposición por realizar el arduo trabajo que conlleva un procedimiento negociado. Es mucho más llevadero y menos gravoso, en cuanto al esfuerzo dedicado en el procedimiento de contratación, desarrollar uno abierto o restringido al que sólo se presenta un único licitador; o hacer un procedimiento negociado, por alguna de las causas recogidas en la legislación, sin desarrollar ni una sola negociación. En consecuencia, debemos desechar la falsa idea de que en el sector público no hay capacidad para negociar, porque las únicas limitaciones que hay en los procedimientos con negociaciones en las contrataciones públicas es que éstos deben someterse a los principios de la publicidad, la no discriminación y la transparencia que de ninguna manera restringen la capacidad de las Entidades públicas para impulsar los mejores acuerdos en sus compras.

También podría pensarse que hay una barrera y es más difícil desarrollar relaciones a estratégicas largo plazo entre el sector público y sus proveedores, por la necesidad de competir regularmente en los nuevos contratos. Nada de esto es cierto en la medida en que los procedimientos negociados de adquisición de obras, bienes y servicios se hagan en la modalidad de contratación de «libro abierto» –ver entrada #85– pues en ellas se establece un ambiente colaborativo y estrecho, entre la Entidad pública y el contratista, dejando sus prevenciones y las cautelas sobre el compromiso de esfuerzo o sobre si está regalando demasiado valor, porque sabe que no quedará fuera de la próxima ronda de licitación al abrir sin reservas a la Entidad pública contratante sus sistemas de gestión y de control interno y presentar estados de costes en los que puede depositar la plena confianza en la admisibilidad del coste incurrido y la razonabilidad de la metodología de cálculo del beneficio. En definitiva, le Entidad pública tiene el convencimiento de que el precio que está pagando por la prestación recibida es justo y equilibrado.

Sin embargo, el sector público es más lento –o cauteloso– a la hora de experimentar con nuevos procedimientos en las adquisiciones, porque se piensa que más vale continuar con lo conocido que meterse en un “charco” del que no se sabe cuál es su profundidad –¡a ver si nos vamos a ahogar–. Probar nuevas ideas en el sector público no siempre es fácil, aunque no siempre sucede así porque ahora la innovación en compras que más tirón y seguidores tiene es la «llamada contratación electrónica».

Conclusión


Son muchos los grupos y las partes interesadas, todos ellos diferentes, los que tienen que percibir los beneficios que proporciona este enfoque de la contratación negociada –particularmente en las adquisiciones de compra pública innovadora, obras de infraestructura, grandes proyectos informáticos, ..., etc–, pero no deberían dejarse llevar por espejismos o “cantos de sirena” que anuncian atajos porque existe la posibilidad –dicen– de utilizar procedimientos “sencillos” para estas adquisiciones. Aunque me pregunto si esa pregonada sencillez se referirá a procedimientos abiertos con un único licitador, que, por otro lado, ha sido lo habitual en las pocas adquisiciones de compra pública innovadora realizadas hasta el momento, por ejemplo.

Las adquisiciones complejas, como la compra pública de innovación o las obras de infraestructura del transporte ferroviario, por su propia esencia son unos negocios muy complicados y que necesitan de elaborados procedimientos de negociación para ser realmente eficaces, eficientes y transparentes, con objeto de poder responder al alto nivel de exigencia que la complejidad del objeto del contrato impone. Así que, como la negociación en factible en los contratos públicos, basta ya de falsas simplezas y no caigamos en el artificio de hacer compras “sin complicaciones” –luego se paga muy caro–, porque en realidad, para tener éxito en ellas, se precisa de unos esfuerzos, procedimientos y recursos –cabe preguntarnos si estamos dispuestos a ponerlos en el juego de la contratación– muy superiores a los requeridos en un simple contrato de suministro o de servicios, por ejemplo; y quién diga lo contrario se hace “trampas en el solitario”.



1 El Real Decreto 773/2015, de 28 de agosto, por el que se modifican determinados preceptos del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, publicado en el BOE nº213 del día 05/09/2015, se determina la exención de la necesidad de acreditar la solvencia técnica y económica y financiera –salvo que en los pliegos del contrato sea exigida expresamente– cuando el valor estimado de los contratos de obras no exceda de 80.000 euros y el de los contratos de los demás tipos –suministros, servicios, etc– no excedan de 35.000 euros.

2Es realmente necesario que los poderes adjudicadores gocen de mayor flexibilidad a la hora de elegir un procedimiento de contratación pública que prevea negociaciones. Un mayor recurso a dichos procedimientos también incrementaría probablemente el comercio transfronterizo, ya que la evaluación ha mostrado que los contratos adjudicados mediante procedimiento negociado con publicación previa son obtenidos en un número especialmente elevado de ocasiones por ofertas transfronterizas. Los Estados miembros deben poder prever el recurso al procedimiento de licitación con negociación o al diálogo competitivo en situaciones diversas en las que no es probable que puedan obtenerse resultados satisfactorios de la contratación mediante procedimientos abiertos o restringidos sin negociación. Debe señalarse que el recurso al diálogo competitivo ha aumentado significativamente en términos de valor contractual en los últimos años. Ha demostrado ser útil en aquellos casos en que los poderes adjudicadores no están en condiciones de definir los medios ideales para satisfacer sus necesidades o evaluar las soluciones técnicas, financieras o jurídicas que puede ofrecer el mercado. Esta situación puede presentarse, en particular, en los proyectos innovadores, en la ejecución de grandes proyectos de infraestructuras de transporte integrado o en las redes o los proyectos informáticos de gran tamaño que requieran financiación compleja y estructurada. En su caso, debe animarse a los poderes adjudicadores a nombrar a un jefe de proyecto para velar por la buena cooperación entre los operadores económicos y el poder adjudicador durante el procedimiento de adjudicación.”

martes, 18 de abril de 2017

La fórmula de revisión de precios

#122

En este «post» presento una propuesta para la fórmula de revisión de precios que debe ser aplicada en aquellos contratos afectados por el RD 55/2017.

En general, los precios de los contratos vienen siendo revisados –tradicionalmente– por una fórmula de tipo paramétrico que, de acuerdo con el contrato, representa los costes de la prestación, y cuyo resultado es un valor, coeficiente o índice escalar que se aplica linealmente a los valores iniciales de los costes de producción sobre las unidades del contrato pendientes de ejecución, pudiendo incluir dicha fórmula un “término fijo en % del precio original” que representa a los costes que no pueden ser objeto de revisión de precios, como las amortizaciones y los gastos financieros, y el beneficio previsto.

La fórmula de revisión de precios típicamente utilizada en la contratación pública española presenta la siguiente configuración, y que es la seguida en esta exposición aderezada con los principios y requisitos establecidos en el Real Decreto 55/2017, de 3 de febrero.

Así que llamaremos:

  • P: el precio revisado a ser pagado,
  • P0: el precio inicial,
  • Los términos fijos «Y» y «Z»: donde si el término mínimo fijado «Y»= 12,5% (veremos más adelante cómo se determina y que representa a los costes que no pueden ser objeto de revisión de precios), necesariamente «Z»= 0,875, porque Y + Z = 1,
  • Los términos «a», «b», …, «n»: son los valores de los parámetros que ponderan los costes de producción A, B, C …; de tal manera que a + b + ... n = 1 (que también veremos más adelante cómo se determinan);
  • A0, B0, …: Son los elementos del coste unitario de producción revisables referidos al momento inicial (normalmente cuando se adjudica el contrato) y que deberían estar en la oferta hecha por el adjudicatario; es decir, son los costes directos de la Mano de Obra Directa (MOD), los materiales (MAT) y los costes indirectos admisibles de “Overhead” (OH), tanto de la mano de obra como los materiales, ofertados por el contratista adjudicatario.
  • A, B, …: Son los elementos del coste unitario de producción, es decir los costes directos de la Mano de Obra Directa (MOD), los materiales (MAT) y los costes indirectos admisibles de “Overhead” (OH), tanto de la mano de obra como los materiales, y que son valorados en el momento que es apropiado hacer la revisión de precios, es decir cuando se haya ejecutado un 20% del contrato y la fórmula de recuperación de la inversión del artículo 10 del RD 55/2017 arroje una cifra de años superior a 5.


Por tanto, la fórmula será de este tipo:

P = P0 × (Y + Z [a × A / A0 + b × B / B0 +...+ n × N / N0])

en donde los factores que están dentro del paréntesis determinan el índice o valor de escalación del precio.

Sin embargo, al proyectar una escalación lineal de la base de los costes deben conocerse tanto los costes iniciales (A0, B0, …, etc) y los finales (A, B, C, …, etc), o corrientes, en el momento de la revisión.

Para poder llevar a cabo con eficacia y transparencia la revisión de precios, resulta imperativo que los agentes económicos presenten sus ofertas haciendo una descomposición de los costes, desvelando la estructura de costes de la prestación, y el beneficio y/o la metodología de su cálculo. De esta forma, en el momento de la adjudicación del contrato se conocen cada uno de los componentes iniciales (A0, B0, …, etc) con los que, en su caso, se hará la comparación en la fórmula de la revisión de precios.

El conocimiento de los precios corrientes o actuales (A, B, C, …, etc) tiene su enjundia. En el caso de los materiales se puede recurrir a la página del INE (encuesta de variación de los precios industriales de los bienes fabricados y vendidos en el mercado interior), por lo que la variación del coste directo de los materiales puede ser conocido de dicha encuesta. Sin embargo, no ocurrirá lo mismo con los materiales que son importados del exterior, o la mano de obra directa o los costes indirectos admisibles del OH.

Teniendo unos valores de referencia solventes y de general aceptación (como los valores ofrecidos por la encuesta del INE), no hay conflicto de interpretación. ¿Pero cómo hacer el resto de las comparaciones de los costes en la ecuación sin que pueda haber discusión?. La única manera razonable y eficiente es auditando los costes declarados por el contratista, según la misma descomposición y estructura de costes que manifestó en la oferta.

La presentación de las ofertas en un formato electrónico (cuestión que será objeto de una futura entrada de este blog), con descomposición de los costes y el sometimiento a la «auditoría de contratos», tanto de la oferta como en la declaración de costes incurridos, cuando solicita la revisión de precios, parece que es algo cuya necesidad está fuera de toda duda en este nuevo marco establecido por el RD 55/2017.


Establece el RD 55/2017 que (artículo 3.3): “Únicamente se tendrán en cuenta los costes directamente asociados a las actividades retribuidas por los valores monetarios susceptibles de revisión”. La terminología de “costes directamente asociados” es discutible, porque puede llevar a enfrentamiento dialéctico toda vez que los costes indirectos de producción (OH) también están relacionados con el producto o actividades retribuidas, aunque no se haga su medición directamente (como, por el contrario, sí ocurre con los costes directos) sino a través de alguna base de imputación razonable de causalidad o utilidad. Por esa razón, también los costes indirectos de producción (OH) es admisible que formen parte de los que serán objeto de la revisión de precios.

Desde luego, la metodología para determinar la fórmula de revisión de precios que aquí se presenta cumple con el requerimiento del artículo 3.4 del RD 55/2017: “Los regímenes de revisión se diseñarán de tal modo que, en ausencia de variación en los costes, no se produzca cambio alguno en el valor monetario sujeto a revisión. Asimismo, incrementos y disminuciones en los costes susceptibles de revisión darán lugar a revisiones al alza y a la baja, respectivamente”. Si no hay variación en los costes, es decir cuando las relaciones A / A0, B / B0, …, etc son iguales a la unidad, matemáticamente no se produce variación en el escalar.

El artículo 4 del RD 55/2017, que establece el principio de “eficiencia y buena gestión empresarial” tiene su “miga" porque, como ya dije en la entrada #117, ¿quién determina que la estructura de costes de una empresa es eficiente y está bien gestionada?, ¿acaso hay alguna encuesta del INE que desconocemos y contra la que hacer comparaciones?, ¿se debe recurrir a la Central de Balances del Banco de España[1]?. Demasiadas incertidumbres dejadas a la valoración de juicios subjetivos envuelven este principio. Sin embargo, podría darse satisfacción a este principio de “eficiencia y buena gestión empresarial” evaluando la idoneidad del entorno de control del empresario y del sistema general de control contable, de su efectivo cumplimiento y de los procedimientos establecidos por el contratista que tengan el objeto de proteger sus activos contra prácticas derrochadoras y el fraude. ¿Cuándo se debería hacer dicha evaluación?, como veremos más adelante dicha evaluación es apropiado practicarla durante la fase de consultas preliminares del mercado.

Desde luego operar, como determina la norma reglamentaria en el artículo 4.2, para justificar en la memoria que acompañe al expediente de contratación la estructura de costes que atienda a las mejores prácticas disponibles en el sector, puede desbordar la capacidad para el análisis de cualquier órgano de contratación. Porque, ¿a dónde va a ir para encontrar esos indicadores objetivos de eficiencia, como costes unitarios, productividad o calidad del bien o servicio a igualdad de precio?. Ya digo que en una Entidad independiente, como es el Banco de España, no se encuentran; y estos análisis «ad hoc» requieren de un importante trabajo de consultoría, que en el mercado desde luego sí se hacen, pero para otros fines, como son requeridos para tomar decisiones de compra o integración de unidades empresariales.

Sin embargo, como ya se ha anticipado y se describe al pié de este artículo, estos análisis sobre la eficiencia se pueden realizar durante la fase de preparación de la contratación denominada «consultas preliminares del mercado»[2].

Ahora bien, son desconcertantes los dos siguiente apartados (el 3 y el 4) de este mismo artículo 4 del RD 55/2017. De manera que solo son admisibles de revisión las variaciones de costes que “no estén sometidos al control del operador económico”, entendiendo por tales las que no puedan ser eludidas a través de prácticas alternativas, como por ejemplo mediante el cambio de proveedor. Pero, a continuación, en el apartado siguiente se exige “el cumplimiento de los requisitos de calidad y obligaciones esenciales estipuladas en las normas de aplicación, pliegos o contratos relativos a la actividad correspondiente, como condición necesaria para la revisión”. ¿Y si la alternativa al original por otro suministrador no alcanza los requisitos de calidad requeridos?. Por ello, vuelvo a que debería ser durante las «consultas preliminares del mercado» el momento apropiado para aclarar estas circunstancias con los agentes económicos.

En todo caso, es fácil concluir que para dar satisfacción a lo dispuesto por estos dos apartados del artículo 4 del RD 55/2017 se requiere de una comprobación, por parte del órgano de contratación sobre el agente económico, para verificar estos extremos y exigirle la documentación que demuestre que ha realizado las acciones pertinentes y aplicado prácticas alternativas para encontrar otro suministrador que ofrezca el producto o servicio sin variación del precio e idéntica calidad.

Y así llegamos al artículo 9 del RD 55/2017, dado que suponemos que procede la revisión de precios, porque:
  • han transcurrido dos años desde la formalización del contrato,
  • se ha ejecutado al menos el 20 por ciento de su importe (no es necesario este requisito en los contratos de gestión de servicios públicos), y
  • concurren acumulativamente las siguientes circunstancias:
    a) Que el período de recuperación de la inversión del contrato sea igual o superior a cinco años, justificado conforme al criterio establecido en el artículo 10 (ver entrada #120),
    b) Que así esté previsto en los pliegos, que deberán detallar la fórmula de revisión aplicable
  • no tiene lugar después de haber transcurrido el período de recuperación de la inversión del contrato.

La memoria que acompaña al expediente de contratación (no se necesita cuando se utilice una fórmula aprobada por el Consejo de Ministros) debe justificar:
  • el carácter recurrente de la variación (artículo 9.2 segundo párrafo), es decir que se trata de precios comprendidos en el artículo 6.3 del presente real decreto, como son, para el caso que nos ocupa, los elementos del coste de la prestación que se compensan por las retribuciones satisfechas al contratista, ya sea por la Administración o por los usuarios,
  • el cumplimiento de los principios y límites contenidos en los artículos 3, 4, 5 y 7 del real decreto,
  • el período de recuperación de la inversión del contrato,
  • que los índices elegidos son aquellos que, con la mayor desagregación posible de entre los disponibles al público, mejor reflejen la evolución del componente de coste susceptible de revisión en cuestión, y
  • el cumplimiento del principio de eficiencia y buena gestión empresarial mencionado en el artículo 4, según lo dispuesto en los apartados 7 y 8 del real decreto.

Por otra parte, en los PCAP se deberá especificar (sino se utilizan fórmulas aprobadas por el Consejo de Ministros):
  • el desglose de componentes del coste de la prestación y su ponderación en el precio del contrato
  • los precios individuales o índices asociados a cada componente del coste de la prestación, y
  • el mecanismo de incentivo de eficiencia referido en el artículo 7 de esta norma reglamentaria

Todo lo anterior supone que, de ninguna de las maneras, una contratación pública en la que se prevea la revisión de precios es sencilla, sino que, más bien, es compleja. Lo que tampoco significa que ella no pueda ser realizada con eficacia, sino que requerirá de procedimientos de adjudicación más apropiados que un simple abierto o restringido, debiendo adentrarnos en el desarrollo de aquéllos que requieren negociaciones (procedimiento negociado con publicidad y el diálogo competitivo) con los agentes económicos.

Además, como para los contratos de importe igual o superior a 5.000.000 € (artículo 9.7 del RD 55/2017) el órgano de contratación debe:
  • solicitar a cinco operadores económicos del sector la remisión de su estructura de costes
  • elaborar una propuesta de estructura de costes de la actividad, utilizando para ello, siempre que sea posible, la información de las respuestas que reciba de los operadores económicos mencionados anteriormente,
  • someter esa propuesta de estructura de costes a un trámite de información pública, por un plazo de 20 días, y valorar la aceptación o rechazo de las alegaciones, de forma motivada en la memoria, y
  • remitir su propuesta de estructura de costes al Comité Superior de Precios de Contratos del Estado,

nos encontramos que la manera más razonable de hacer todas estas operaciones es en una fase previa de preparación de la contratación, es decir durante las llamadas «consultas preliminares del mercado»[2].

Estructura de costes


Habiendo desarrollado con los agentes económicos las pertinentes consultas del mercado, se puede conseguir información precisa acerca de qué estructura de costes es la más eficiente (recordemos que en la fase de consultas preliminares del mercado se ha realizado una evaluación del sistema de control interno y contables del agente económico), según las mejores prácticas disponibles en el sector, que puede ser justificada en la memoria que acompañe al expediente de contratación y, en su caso, deba ser remitida al Comité Superior de Precios de Contratos del Estado. Además, servirá para que en los PCAP,s se pueda especificar (salvo que se utilicen los aprobados por el Consejo de Ministros) lo siguiente:
  • el desglose de componentes de costes y su ponderación;
  • los precios o índices asociados a los costes; y
  • el mecanismo de incentivo de eficiencia.

Siguiendo el modelo típico de la estructura de costes descrita en la entrada #118, los componentes del coste completo evaluable y que debe justificarse en la memoria del expediente de contratación, es la siguiente estructura del coste completo de la actividad del agente económico:
  • Costes directos
    -Mano de obra directa (MOD)
    -Materiales
  • Otros costes directos
  • Costes indirectos de producción (Overhead)
    -OHMOD de la mano de obra directa
    -OHMOD de los materiales
  • Otros costes indirectos
    -Gastos Generales y de Administración (G&A)
    -Gastos financieros
    -Otros costes indirectos residuales

En esta estructura de costes en el OHMOD y el OHMAT se incluyen los gastos en los que registran la depreciación periódica (técnica y económica) de los activos fijos vinculados a la producción. Sin embargo, en el OHMOD de la Mano de Obra Directa y el OHMAT de los Materiales utilizados en la fórmula de revisión de precios debe estar excluida la amortización, por lo que este gasto debe ser identificado y segregado. Como tampoco son objeto de la revisión de precios los gastos financieros.

El OH, en esta estructura de costes que describimos, se debe establecer en términos relativos como un recargo de absorción de costes indirectos o porcentaje sobre el coste directo aplicado al contrato, porque en dicha estructura de costes están incluidos todos los costes del agente económico y, conforme a lo dispuesto en el artículo 3.3 del RD 55/2017, únicamente se tendrán en cuenta los costes directamente asociados a las actividades retribuidas por los valores monetarios susceptibles de revisión. Por tanto, si el operador económico realizase otras actividades, la revisión de los valores se realizará de forma separada y “sólo se tendrán en cuenta los costes relativos a la actividad cuyo valor monetario se revisa”.

Esta es la razón por la que debe explicitarse los criterios de imputación o criterio de reparto utilizados para considerar los gastos comunes asignables a las distintas actividades. Normalmente, la base de imputación de los costes indirectos acumulados en el OH (de la mano de obra y de los materiales), para ser considerada razonable, deberá estar integrada por sus elementos más significativos, como pueden ser la capacidad de producción –medida en horas de capacidad real de la mano de obra directa– o el valor de los materiales adquiridos. En todo caso, estas bases de reparto deben recoger el grado de variabilidad de los costes incluidos en la correspondiente agrupación de los indirectos y estar definidas en el PCAP del contrato.

En dicha estructura de costes podemos deducir el porcentaje que, en relación al coste completo, está representada cada línea de costes, permitiendo obtener los términos “Y” y “Z”, y los de “a”, “b”, “c”, …, y “n” de la fórmula expresada al principio.
Debo advertir que, todavía, en la estructura de costes descrita sobre estas líneas, en el OH (de la MOD y de los MAT) se incluye el coste de las amortizaciones. Sin embargo, este coste de la amortización debe ser segregado de los respectivos OH,s en la fórmula de la revisión de precios, porque en el artículo 7.3 del RD 55/2017 lo excluye expresamente de la revisión.

Valor de los parámetros de la fórmula de revisión de precios y el «mecanismo de incentivo de eficiencia»


En términos relativos del coste completo los parámetros fijos “Y” y “Z”, el primero, es decir “Y”, representa el porcentaje de los costes indirectos que no son objeto de revisión de precios (las amortizaciones, los gastos financieros y los otros costes indirectos y costes indirectos residuales de la estructura de costes). Por otro lado, el factor “Z” representa el porcentaje de los costes admisibles para la revisión de precios (incluido el OH después de la segregación de las amortizaciones). La suma entre ambos factores debe ser igual a la unidad Y+Z=1, que es el coste completo de la estructura de costes.

Ya se explicó arriba, al describir la fórmula genérica de la revisión de precios, el significado de los factores “a”, “b”, …, “n” –cuyos valores son tomados previamente a la segregación de las amortizaciones, porque corresponden a la estructura de costes de la actividad– y que ponderan a los términos del coste admisible que es objeto de la revisión de precios, es decir al coste directo de la mano de obra directa y de los materiales, a los otros costes directos y al OHMOD y OHMAT –representados en la fórmula de revisión de precios por las variables “A”, “B”, “C” …, etc–; pero a diferencia de “a”, “b”, …, “n” (que se calculan con la amortización incluida en el OH), los valores de las variables “A”, “B”, “C” …, etc se calculan con la correspondiente segregación de la amortización, porque son los costes actuales o corrientes, admisibles para la revisión de precios, con los que se comparan los iniciales que tampoco incluyen la amortización, gastos financieros o beneficio.

El componente que module las revisiones de precios, a mi entender, solo puede estar determinado objetivamente con base en consideraciones de eficiencia y productividad, es decir en el ahorro efectivo en los costes de producción, frente a cualquier otra consideración de tipo subjetivo como es la apreciación de la calidad del producto o servicio, aunque esté soportada en encuestas de satisfacción hechas a los usuarios. Por tanto, la determinación del «mecanismo de incentivo de la eficiencia» solamente se puede considerar si hay una auténtica eficiencia en los costes de producción que es cuando las relaciones entre los costes ofertados A0, B0, …, etc y sus correspondientes costes reales A, B, C, …, etc, resultan inferiores a la unidad (A / A0 + B / B0 + … + etc es menor que 1). Esto implica necesariamente que, manteniendo constantes los valores de "Y" y de "Z", el término (Y + Z [a × A / A0 + b × B / B0 +...+ n × N / N0]) será menor que 1.

Únicamente es en este caso cuando, con propiedad, cabe hablar de eficiencia en los costes de producción, durante la ejecución del contratos, y permite hacer el reparto de ese ahorro. Dicho reparto podría variar en la horquilla del 0% a 100% de incentivo en favor del agente económico, hasta igualar, en el máximo, a la unidad el término (Y + Z [a × A / A0 + b × B / B0 +...+ n × N / N0]). No obstante, como se establece en el artículo 9.4 del RD 55/2017, este mecanismo debe especificarse en los pliegos junto al desglose de los componentes del coste (estructura de costes descrita anteriormente) y los precios individuales o índices de precios específicos asociados a cada componente de coste susceptible de revisión.

Estos últimos, es decir los precios individuales o índices de precios asociados a cada componente de coste susceptible de revisión –los factores “A”, “B”, “C” …, etc– sólo pueden ser objetivamente determinados y ser comparados con los términos iniciales de la oferta adjudicada A0, B0, …, si ésta ha sido presentada en un formato electrónico (hoja de cálculo) que descomponga los diferentes valores unitarios del coste directo y las diferentes agrupaciones de costes indirectos, que en conjunto especifican la estructura de costes, y las correspondientes bases de reparto para calcular los coeficientes de recargo que absorben dichos costes indirectos.

Asimismo, conforme lo dispuesto en el artículo 7.8 del RD 55/2017, en la relación anterior (hay que recordar que la variación de precios opera en ambos sentidos, al alza y a la baja), cuando (Y + Z [a × A / A0 + b × B / B0 +...+ n × N / N0])es distinto de la unidad, el límite a la traslación de la variación de un determinado componente de coste susceptible de revisión, puede ser concretado como un porcentaje máximo a aplicar sobre la variación de éste (es decir, los factores fijos "Y" y "Z"(; o el límite a la variación del valor monetario objeto de revisión periódica (los valores de las variables “A”, “B”, “C” …, etc), en términos absolutos o relativos.

En todo caso, aunque no lo declara explícitamente el RD 55/2017, en toda revisión de precios se hará necesaria una revisión de la oferta (presentada en un formato electrónico con descomposición de los costes) y la auditoría del coste incurrido o de los valores que se someten a la revisión de precios. Esta circunstancia también debe quedar recogida en los correspondientes pliegos del contrato.

Para terminar este post y cerrar el círculo sobre este examen de las nuevas reglas para la revisión de precios en determinados contratos, me queda manifestar mi compromiso de hacer un nuevo artículo en el que se describa y proponga la guía para presentar una «oferta de costes en formato electrónico» y la «sumisión de costes en formato electrónico» y determinar los valores individuales o índices de precios específicos asociados a cada componente de costes que es susceptible de revisión de precios (ir a la entrada #125).




1 “La Central de Balances del Banco de España es un servicio que analiza la información económico-financiera que envían voluntariamente las empresas no financieras españolas y que permite mejorar el conocimiento de estas sociedades, elaborar las cuentas financieras de la economía española y analizar el comportamiento empresarial y los efectos de las medidas de política monetaria sobre la financiación y los resultados de las empresas.

En esta sección se informa sobre quién y cómo puede colaborar y qué ventajas se obtienen por ello. En este sentido, hay que destacar el acceso a un estudio comparado de la empresa con agregados de sociedades no financieras del mismo sector de actividad y la utilización de una base de datos europea con esa misma finalidad”.

En esta página web del Banco de España, a través del hilo “Ratios sectoriales de las sociedades no financieras (base RSE)” se llega a una base de datos que difunde información de 29 ratios significativas, como, por ejemplo, el número “2. Gastos de personal / Cifra neta de negocios”, pero ninguna, en mi opinión, de interés relevante para la estructura de los costes que afectan al tema que nos ocupa.

2 Con base en el todavía vigente artículo 141.1 del TRLCSP (art. 134.1 Proy.LCSP), los órganos de contratación pueden publicar un anuncio de información previa con el fin de dar a conocer los contratos que tengan proyectado adjudicar en los doce meses siguientes; así como en el Diario Oficial de la Unión Europea y en el perfil del contratante (art. 141.2 TRLCSP y art. 134.2 del ProyLCSP). A partir de este momento y hasta el inicio del expediente de contratación –tramitación ordinaria conforme art. 109 TRLCSP y art. 116 del ProyLCSP–, se pueden realizar las consultas preliminares del mercado con vistas a la preparación de la contratación e informar a los interesados de los planes y requisitos de contratación, que en este caso incluirá la posible revisión de precios.

Este es el momento oportuno para, además de realizar la descripción de las necesidades a satisfacer con la adquisición, requerir la información sobre la estructura de costes, para obtener las mejores prácticas en el sector, de los posibles agentes económicos interesados y, así, poder alcanzar un número suficiente de ellos, cinco.

lunes, 27 de marzo de 2017

El banco pintado

#121

Puedo afirmar que tengo el dudoso honor, o el raro privilegio, de haber descubierto el “banco pintado” de la contratación pública española.





Me explico:

Érase una vez una ley de contratos del sector público (la Ley 30/2007, de 30 de octubre). En medio de su Título preliminar, dedicado a las disposiciones generales, había un artículo titulado: “precio” (el artículo 75 para más señas). Era un artículo con “sustancia” y, desde luego, no era nada sencillo y humilde, porque su apartado 5 estaba destinado a tener una relevancia trascendental en los nuevos procedimientos de contratación pública, para hacer de ellos los más eficientes y transparentes que nunca antes había habido en España.

Junto a ese artículo los profesionales e investigadores de la contratación pública pasaban diariamente, pero nadie sabía el porqué no se le hacía caso y lo sobrevolaban sin rozarle. Parece que nadie supiera, o no quisiera saber, por qué era tan ignorado. Durante los años posteriores, todos los poderes adjudicadores y sus órganos de apoyo, discurrieron en sus quehaceres sin mirarle. ¿Acaso alguien había dicho que no se tocara porque estaba recien pintado y manchaba?

Después llegó el TRLCSP (el RDL 3/2011, de 14 de noviembre) que, sin saber ni cómo ni por qué, se reprodujo al pie de la letra en el artículo 87.5 (también bajo el título de “precio”), corriendo la misma suerte –la ignorancia (por no calificarlo como desprecio)– de su antecesor. El cartel de "recien pintado, ojo que mancha", se mantenía en su puesto.

Pero es que, a mayor abundamiento, la nueva ley en ciernes, cuyo Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público está en el Congreso de los Diputados en fase de enmiendas, ninguna de las 1080 que han sido presentadas ha tenido la más mínima referencia o crítica al artículo 102.7 que, bajo el mismo título de: “precio”, reproduce íntegramente los antiguos de las leyes de 2011 y de 2007. Ergo a todas sus señorías del hemiciclo –de un extremo al otro del arco parlamentario–, los 350 diputados de la Cámara Baja, les ha parecido intachable, perfecto. Pero tal y como en esta Legislatura está de dividido el “patio de los leones”, dudo que vayamos a poder encontrar una unanimidad de acuerdo como en esta ocasión, auque sea por omisión.

Así que ahí se mantiene ese precepto sin que nadie, excepto desde este blog, haya tenido la curiosidad de indagar sobre el porqué se incluyó en la ley esta disposición y cuál debería ser su utilidad, para hacer de la contratación pública un procedimiento de gestión eficiente y transparente. Ni se han molestado en revolver a fondo los archivos de cuando aquélla ley de 2007 estuvo en periodo de información pública, para ver cuáles fueron los argumentos manifestados y que proponían su necesidad.

Como de esto hace casi ya diez años, y seguimos igual, va a ser lo mismo que el cuento de aquél banco pintado sobre el que se hacía guardia en un cuartel, porque un oficial había mandado vigilar que nadie se sentara en él mientras estuviera fresca la pintura y, después, se olvidó del asunto.

Pues resulta que esta disposición, sobre el precio de los contratos públicos, lleva camino de transformarse en una sustancia rancia y sin haber pegado siquiera un “disparo”, porque nadie la ha utilizado. Pero yo me he propuesto, en la medida de mis posibilidades, impedirlo. Por eso llamo la atención para que, de una vez por todas, se tome conciencia de la importancia y utilidad de ese precepto y se aplique con naturalidad en la contratación de prestaciones particularmente complejas.

Ya son varios los anzuelos que he lanzado desde esta plataforma para entablar un debate sobre este asunto, acerca de la adjudicación en procedimientos que incluyan negociaciones y en los que deban iniciarse los contratos con “precios provisionales”, la determinación de reglas contables del coste de producción y la auditoría de contratos (facultad que tienen los órganos de contratación para comprobar los documentos contables y sobre el proceso de producción de los contratistas), con el objeto de poder determinar, con la mayor certidumbre y equidad, el precio final de los contratos complejos. Pero nadie, hasta ahora, me ha recogido el guante. Y yo me pregunto: ¿a todos les parecerá bien lo que digo?, ¿soy infalible y no me equivoco?. Soy consciente que la mayoría de los profesionales e investigadores de la contratación pública tienen un perfil jurídico, pero ¿es tan arduo este tema de los costes de los contratos que a nadie le interesa?, …, ¡qué decepción!

Sin embargo, en una ocasión, hubo una persona que sí respondió a uno de mis desafíos –o provocaciones, dicho en el mejor sentido–, aunque lamentablemente nunca se identificó. Me decía que la cita con la que entonces se iniciaba este blog –una frase atribuida al mejor chef del mundo, Ferran Adrià: “La primera señal de que estás innovando es que la gente no te entiende”– le parecía desafortunada. Y me dejó con las ganas (todavía las tengo) de conocer los motivos de su desaprobación. He llegado a pensar que quizá fuera porque apreciara un posible dequeísmo en la frase. Pero también pienso que, si así fuera, dicho por el ídolo de los fogones, a este genio se le puede consentir y merece ser tratado con benevolencia en los errores gramaticales.

¡Y ahora la sorpresa!


Ya tenemos un “banco pintado” en la contratación pública, en el que nadie se sienta, aunque se estén vertiendo ríos de tinta (o avalanchas de tóner) sobre asuntos relacionados que tratan de procedimientos de mejora en la contratación pública, control y transparencia y el combate a la corrupción. Sin embargo, vamos camino de ampliarlo y hacer de este banco otro todavía más grande, si prospera la enmienda14 del Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea, al Proyecto de Ley sobre procedimientos de contratación en los sectores, y que justifican con el siguiente laconismo: “Para dotar de mayor seguridad a los órganos de contratación sobre la adecuación del presupuesto base de licitación"

El texto de esa enmienda, que adiciona un apartado 4 al artículo 43, es el siguiente:

«4. Los pliegos de condiciones recogerán para su evaluación, la siguiente información:

1. Evaluación de la idoneidad de los costes o datos sobre los precios presentados por el contratista.

2. Evaluación de los procedimientos generales del contratista relacionados con las estimaciones de costes y la conformación del presupuesto para la oferta económica del contrato.

3. Evaluación de las estimaciones de costes del contratista relativas a la plantilla, que deberá reflejar los costes derivados de las normas legales y convencionales aplicables, los materiales y otros costes directos, así como los indirectos.

4. Evaluación de la razonabilidad de las previsiones económicas y de evolución de los costes presupuestados en el tiempo, cuando los contratos tienen un período largo de ejecución.

5. Evaluación y análisis del método de cálculo propuesto para la determinación del beneficio.

6. Comprobación de las estimaciones paramétricas de costes.»



Y yo me pregunto: si por esta enmienda se muestra ese interés hacia la razonabilidad de los costes y los precios de las ofertas y se pone el acento en la seguridad del órgano de contratación ¿por qué no se ha puesto en conexión con el artículo 102.7 del Proyecto de Ley de Contratos de Cector Público?, ¿por qué no se ha hecho una enmienda similar en el Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público, al que a todos les ha parecido bien?

Debo decir que dicha enmienda es de lo más acertada –su música me suena a muchas de las propuestas que ya llevo escritas en este blog–, pero debería ir seguida del requerimiento de la «auditoría de contrato», que he descrito como el “banco pintado” de la Ley de Contratos del Sector Publico, y que es la protagonista de este «post», así como la obligación (que no la opción) de realizarla por el órgano de contratación para determinar el precio final del contrato.

Por eso digo –aunque deseo que no se cumpla– que vamos camino de seguir manteniendo el “banco pintado”, pero esta vez aumentado.

miércoles, 22 de marzo de 2017

Período de recuperación de la inversión



#120

En el post #118, del pasado 14 de febrero, ya se comentó en qué consistía el «periodo de recuperación de la inversión», que es la clave para poder hacer la revisión de precios. En esta entrada voy a profundizar un poco más en su comprensión a través del concepto de «renta financiera» y facilitando una tabla de EXCEL para su cálculo –dejo para más adelante (ver post #122) cómo se llega a la «fórmula de revisión de precios»–.

Conceptos básicos de rentas financieras


Una renta financiera es un conjunto de capitales en efectivo con vencimientos equidistantes de tiempo (un año, seis meses, un día …, etc).



La «fuente de una renta» es el fenómeno económico –o conjunto de ellos– que la origina. En nuestro caso esos fenómenos son los cobros y los pagos en efectivo (derivados de ingresos, gastos, e inversiones en activos) que se producen en el desarrollo de la correcta ejecución de las obligaciones previstas en el contrato, incluidas las exigencias de calidad y precio para los usuarios, en su caso, y el beneficio que se permite obtener al contratista sobre el capital invertido en condiciones normales de explotación.

Los elementos de una renta financiera que se deducen de la gráfica anterior son:
  • Origen: Momento t0 en el que se hace efectivo el primer cobro o el primer pago (y no en el que comienza a devengarse el primer capital) –a lo largo de esta exposición veremos que en “revisión de precios”, para no crear una “trampa que perjudique y quiebre el equilibrio económico, debemos seguir el principio de caja de la corriente de cobros y pagos, en contraposición al principio del devengo en que debería hacerse el reconocimiento de los ingresos y de los gastos–.
  • Final: Momento tn en el que se produce el último cobro o pago.
  • Duración: Periodo de tiempo (tn – t0) desde el origen hasta el final.
  • Término: Cada uno de los capitales (C1, C2, C3, …, Cn) que componen la renta.
  • Intervalo: Periodo de tiempo (ti – ti-1) entre dos capitales consecutivos.
  • Tanto de interés: Tasa de interés bi empleada para mover los capitales de la renta.


El «valor financiero de una renta» es la operación de trasladar los términos de la renta al ORIGEN o «descuento» (momento t0) o al FINAL o «capitalización» (momento tn). En el caso que nos ocupa, el traslado de los términos de la renta se realiza al ORIGEN.

Por otra parte, nos encontramos que el RD 55/2017 nos define una clase de renta típica INMEDIATA, porque se valora en el ORIGEN (en t0); la frecuencia de los términos (C1, C2, C3, …, Cn) es entera, o dicho de otra manera es coincidente con la frecuencia de «descuento»; la ley financiera que se aplica es de interés COMPUESTO y FIJO en todos los «intervalos»; la cuantía de los términos Ci es VARIABLE entre cada «intervalo»; son TEMPORALES, porque el número de términos es FINITO y debe ser CONOCIDO; y, finalmente, el vencimiento del «término» es POSTPAGABLE, porque se produce al final de cada «intervalo» o periodo, excepto la «inversión inicial» que, normalmente y si no se dice otra cosa, se produce en el momento t0, es decir en el ORIGEN.

Esquema establecido por el RD 55/2017


Por tanto, el esquema de esta renta por la que se calcula el período de recuperación de la inversión, conforme al artículo 10 del RD 55/2017, es el siguiente:



Ingresos, gastos e inversiones elegibles


Una cuestión de capital importancia es determinar qué ingresos y qué gastos e inversiones deben ser considerados para establecer los flujos netos de caja de cada intervalo o período, conforme a los principios establecidos en el RD 55/2017.

La primera razón para la elegibilidad es que, como se trata de determinar «flujos de caja» (movimientos de efectivo), solo se considerarán los que, previsiblemente, resulten efectivamente en cobros de los ingresos y los pagos de las inversiones realizadas y gastos contraídos, con independencia de cuál sea el momento de su reconocimiento contable conforme al principio del devengo.

Por otra parte, hay que diferenciar claramente entre los elementos que afectan a la determinación del periodo de recuperación de la inversión y los que, posteriormente, serán objeto de elegibilidad para incluir en la «fórmula de revisión de precios».

Es decir, para ser incluidos en el flujo de caja se deben considerar todas las inversiones y los gastos, realmente pagados, que formen parte de la estructura de costes de la actividad –la que realiza el contratista para el objeto del contrato–, “ponderándose cada componente de costes en función de su peso relativo en el valor íntegro de dicha actividad” (artículo 3.1 del RD 55/2015). De manera que habrá de tenerse en cuenta el «coste completo» (ver el apartado “estructura de costes” del post #118), porque no solo intervienen los costes directos (mano de obra directa y los materiales directos), sino que también forman parte del mismo todos aquellos otros elementos que son necesarios para su producción, aunque no se apliquen al contrato a través de una medida directa sino por consideraciones de la utilidad que aportan o relación de causalidad –por ejemplo las amortizaciones de los activos fijos, pero que, sin embargo, están expresamente excluidas por esta norma reglamentaria y porque, además, el gasto que refleja la depreciación realmente no representan movimientos efectivo y por ello deben ajustarse de los elementos que componen el flujo de caja– y otros elementos de costes, que forman parte de las actividades centralizadas de la empresa –por ejemplo, los gastos generales y de administración y los gastos financieros derivados de la utilización de fondos ajenos, estos últimos también excluidos expresamente de la fórmula de la revisión de precios por el reglamento– pero que la empresa, razonablemente, también pretende recuperar con los ingresos de su actividad, es decir con un beneficio razonable que forma parte del precio del contrato.

La ponderación de cada componente de esos costes indirectos de producción (overhead) y generales y de administración (G&A) que sean elegibles, se debe realizar mediante el cálculo de una tasa de absorción de los mismos. Y esto obligará necesariamente, con base en el artículo 10.1 del RD 55/2017, a que las ofertas que deban presentar los contratistas –aunque no se exija en expresamente en la norma–, cuando se prevea en el pliego la posibilidad de la revisión de precios, dicha oferta económica formule –en la práctica– con base en los costes de la actividad y con el desglose correspondiente, debiendo evaluarse que esas estimaciones –de la oferta– están realizadas sobre la base de predicciones razonables, porque rara vez va a resultar posible obtenerlas basadas de fuentes estadísticas oficiales. Por ello, deviene la necesidad de explicitarse “los criterios de imputación utilizados para considerar los gastos comunes a las distintas actividades” referidos en el artículo 3.3 del RD, habiendo de considerar que un coste es indispensable (artículo 3.2) “cuando no sea posible la correcta realización de la actividad y el pleno cumplimiento de las obligaciones normativas o contractuales exigibles, sin incurrir en dicho coste”. En consecuencia, no sólo son indispensables los costes directos (mano de obra directa y los materiales), sino que también lo son los correspondientes al overhead (incluidas las amortizaciones, aunque luego se excluyan para la determinación del periodo de recuperación de la inversión, y porque no suponen movimiento de efectivo, como hemos visto) y los generales y de administración (incluidos también los gastos financieros, aunque luego están expresamente excluidos por la norma reglamentaria para el cálculo del periodo de recuperación de la inversión), en la medida que aportan utilidad al objetivo de costes.

Cálculo del período de recuperación


Consideraciones generales


Como ya se dije en la entrada #118, este reglamento es de aplicación a aquellos contratos que no sean los de obras ni los de suministro de fabricación de armamento y los de equipamiento de las Administraciones Públicas, siendo aplicable al resto de contratos que tengan una duración superior a cinco años, que es el periodo umbral para la «recuperación de la inversión»[1].

En el caso de los contratos de servicios, en los que su duración (según el TRLCSP) es de cuatro años, aunque pueden preverse prórrogas hasta un máximo que haga la duración total del contrato en seis años, sin embargo, como la prórroga es optativa por el mutuo acuerdo de las partes, debe suponerse que, en cualquier caso al precio adjudicado, la inversión ya se recuperó en el periodo principal de ejecución del contrato (es decir, en un máximo de 4 años). Por tanto, este sistema tampoco es aplicable en la práctica, en mi opinión, al contrato de servicios, porque “la revisión no podrá tener lugar transcurrido el período de recuperación de la inversión del contrato” (artículo 9.5 del RD 55/2017). Si dicha recuperación ya se produjo durante los primeros cuatro años previos a las prórrogas, no cabe luego hacer ninguna revisión de precios.

De manera que, lo que sigue, parece estar pensado para aplicar principalmente en los contratos de concesión de obras y los de gestión de servicios públicos, porque a ellos se refiere expresamente, en incisos particulares, el artículo 9.3 y 9.7 y 8 del reglamento; y porque las reglas que se establecen en el artículo 10 del RD 55/2017, en la práctica, parecen estar dirigidas para su aplicación a esos contratos cuando dice:
Artículo 10.2.a):“El flujo de caja procedente de las actividades de explotación, que es la diferencia entre los cobros y los pagos ocasionados por las actividades que constituyen la principal fuente de ingresos del contrato, teniendo en cuenta tanto las contraprestaciones abonadas por los usuarios como por la Administración, así como por otras actividades que no puedan ser calificadas como de inversión y financiación”.
Entre los que se hallan.
  • los cobros de las tarifas percibidas de los usuarios y, en su caso, de Administración y los pagos del mantenimiento y sostenimiento del servicio y, en su caso, las cuotas o cánones que se fijen en el contrato que deban ser pagados a la Administración
  • los cobros por la explotación de zonas comerciales u otras actividades vinculadas o accesorias a la principal


Consideraciones relacionadas con las inversiones en activos fijos


Artículo 10.2.b):“ El flujo de caja procedente de las actividades de inversión … es la diferencia entre los cobros y los pagos que tienen su origen en la adquisición de activos no corrientes y otros activos equivalentes, tales como inmovilizados intangibles (entre ellos, derechos de uso de propiedad industrial o intelectual, concesiones administrativas o aplicaciones informáticas), materiales o inversiones inmobiliarias, así como los cobros procedentes de su enajenación.”

El RD 55/2017, en relación con las inversiones aplicadas en la correcta ejecución del contrato, no establece expresamente que aquéllas deban ser “nuevas” (o de nueva adquisición), sino que –en otro sentido– se puede interpretar que las inversiones en activos fijos son las que el contratista adjudicatario pone y aplica para realizar la concesión correctamente.

En todo caso, la inversión inicial –y las sucesivas, si las hubiera– forman parte de la corriente del flujo de caja. Si ésta es nueva, se puede suponer que se producirá un desembolso en efectivo en un momento inmediato posterior a la adjudicación del contrato, y justo antes de la formalización (con independencia de cómo se financie ese activo por el contratista).

Sin embargo, si los activos no son nuevos, también se produjo en el pasado (antes incluso de acudir a la licitación) un desembolso en efectivo de esos activos fijos que ya tiene y que el adjudicatario va a aplicar y poner a disposición del desarrollo del contrato. En este caso, razonablemente, deberá determinarse el valor contable actual (en el momento de la adjudicación) de esos activos y en que porcentaje de su actividad ellos van a participar en el contrato, pues pudiera el agente económico utilizarlos también en otras facetas que no sean del contrato. Dicho valor contable sería el considerado como la inversión inicial.

También debería considerarse si el contratista, para la ejecución del contrato administrativo, empleará activos fijos que los obtiene mediante un contrato de arrendamiento financiero o «leasing», porque, si fuera así, debería estar previsto en el pliego de cláusulas administrativas que el adjudicatario tiene la obligación de aportar una copia del contrato de «leasing» al órgano de contratación junto con su correspondiente tabla o cuadro de financiación, en la que se desglose:
a) la anualidad del préstamo a pagar;
b) la cuota de intereses de la anualidad;
c) la cuota de capital de la anualidad; y
d) la cuota soportada del impuesto sobre el valor añadido (IVA).

En estas circunstancias, sólo el pago de la cuota de capital del «leasing» es elegible para ser incluida el flujo de caja del periodo, porque ni los intereses (gasto financiero) –ver artículo 10.2.b) del RD 55/2017, que prohíbe incluir en el flujo de caja “cobros y pagos derivados de actividades de financiación”– ni la cuota del IVA soportado (por ser deducible y recuperable por el sujeto pasivo), son admisibles.

En relación con la enajenación de los activos utilizados en la ejecución del contrato, sigue diciendo en artículo 10.2.b) del RD 55/2017, que aunque no esté prevista por el adjudicatario “su efectiva enajenación en el momento de realizar las proyecciones”, en todo caso “se incluirá como cobro procedente de las actividades de inversión el valor residual de los activos, entendido como el importe que se podría recuperar al término del contrato o bien de la vida útil del elemento patrimonial, en caso de que ésta finalice con anterioridad, ya sea por su venta en el mercado o por otros medios”. En este punto, a la hora de determinar el valor residual del elemento patrimonial del contratista habrá de considerarse las características de aquellos adquiridos en propiedad de los otros que se posean en régimen de arrendamiento financiero. En todo caso, el agente económico debería aportar sus registros para saber cuál es el valor contable de los activos utilizados al finalizar el contrato y analizar si esos activos todavía tienen algún periodo extra de vida útil. En el caso de un activo fijo en régimen de arrendamiento financiero, si la duración del contrato de «leasing» coincide con la del contrato administrativo, al finalizar éste también lo hará el primero y, en ese instante, al ejercitar la opción de compra el contratista lo hará por el «valor residual» del contrato de «leasing». La paradoja es que mientras el agente económico paga el valor residual al arrendador del contrato de «leasing» al mismo tiempo, como hemos dicho, ese valor residual se debe incluir en el cálculo de periodo de recuperación, como cobro de las actividades de inversión, con lo que ambas magnitudes se compensan y anulan en la ecuación.

Por último, por los motivos que ya se han dicho, las amortizaciones no cuentan en el flujo de caja –tampoco la amortización del activo inmaterial en que se contabiliza el «leasing»– porque, aunque representa la depreciación económica o por el uso del activo fijo, en el cálculo del período de recuperación de la inversión únicamente se consideran los pagos realmente efectuados, la mayoría de ellos en el origen de la renta.

Consideraciones relacionadas con la tasa de descuento


La tasa de descuento es un asunto de capital importancia, porque de ella va a depender en gran medida (mucho más que los flujos de caja) si una inversión es rentable o no lo es. Y en este caso, si el periodo de recuperación de la inversión rebasa o no el 5º año.

La norma reglamentaria establece como tasa de descuento el equivalente al de la deuda del Estado a 10 años con una prima 200 puntos básicos.

En estas circunstancias, en las que el coste medio ponderado de capital de las empresas es muy superior (solo el coste de la financiación ajena del adjudicatario puede doblar, en el mejor de los casos, la tasa de descuento permitida por el RD 55/2017), podrá llevar a una trampa y hacer pensar que a esa tasa de interés se recupera la inversión en cinco años o menos y, por tanto, no aplicar la revisión de precios, cuando la realidad para la empresa adjudicataria es muy diferente.

Pero es que el problema, en este caso, no procede de los costes, porque puede ser que éstos realmente sí hayan variado, pero que al utilizar una tasa de descuento irreal, que no tiene en cuenta la auténtica estructura financiera y su coste para la empresa adjudicataria, al ser tan baja manifieste un panorama que no se corresponde con la realidad y presente una "ilusión" de que la empresa recupera la inversión antes de que concluya el 5º año.

Al distorsionar la realidad la tasa de descuento que establece la norma reglamentaria, a mi modo de ver ya no se trata de un problema de los costes de producción sino otro de tipo financiero, ante la imposibilidad que tiene el contratista para que le sea reconocido su auténtico coste de capital y tampoco poder acceder a la revisión de precios, la única manera de absorberlos es mediante un mayor beneficio que aplicaría en la tarifa o precio del contrato, si no quiere ir a la ruina.

Así que, habrá que poner mucho cuidado en la estructura de los costes y conocer cuál es el coste financiero real para los licitadores que deben hacer importantes inversiones para completar satisfactoriamente la prestación del contrato, porque ello justificará un mayor porcentaje de beneficio en su tarifa o el precio ofertado para el contrato.

Con estas premisas y consideraciones, se facilita una tabla que el lector puede utilizar para realizar sus propias pruebas. Hago especial hicapié para que se realice el cálculo con diferentes tasas de descuento, partiendo de la base que, en la actualidad, la deuda del Estado a 10 años tiene una rentabilidad aproximada de 1,70% y que, por tanto, es el 3.70% la tasa a la que se deben descontar los flujos de caja. Como las empresas tienen una financiación más costosa, en la medida en que se aplique una tasa de descuento más alto, manteniendo los mismos flujos de caja, el período de recuperación de la inversión también es mayor.

Hacer click aquí para descargar el fichero y abrir luego con Microsoft EXCEL



En un próximo artículo, que tengo en preparación, mostraré mi propuesta para establecer la fórmula de revisión de precios



1 La «recuperación de la inversión» NO es sinónimo del momento a partir del que en adelante se obtiene el «beneficio» contable. El modelo del descuento de flujos de caja, que propone la norma reglamentaria, está basado en un sistema dinámico de análisis de rentabilidad de inversiones diferente a la evaluación estática del momento de cálculo del «beneficio». El «beneficio» llega –o no– en un momento diferente en el que se hace una inversión rentable; o bajo esas condiciones de tasa de interés (aplicada en la ley financiera) la inversión no es rentable jamás, con independencia de que haya o no beneficio contable.