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Bienvenidos al blog



Este blog nació con el propósito de captar el interés de personas que tienen preocupación por la racionalización del gasto público. Después de cuatro años de trabajo continuado y más de 100 entradas publicadas, sigo manteniendo ese objetivo.
En cualquier momento, con mayor razón en tiempos de crisis y cuando abunda la desconfianza, la sociedad española exige una gestión de las compras públicas basada en los principios de economía, eficacia, eficiencia, igualdad de trato y transparencia.
El objetivo principal de este blog es dar a conocer a la «auditoría de contratos» como la herramienta clave que permite al poder adjudicador:
  1. realizar controles documentales sobre los costes reclamados por los licitadores y sobre la eficacia de sus procesos de producción;
  2. determinar el precio definitivo de los contratos, dentro del límite fijado para el precio máximo, con base en el coste incurrido admisible; y,
  3. comprobar la metodología de cálculo del beneficio con arreglo a la fórmula acordada.


La «auditoría de contratos» se desarrolla en los celebrados con precios provisionales y que hayan sido adjudicados –aunque no exclusivamente– en procedimientos negociados, diálogo competitivo y la asociación para la innovación.
A todos, mi saludo de bienvenida; y, particularmente a los interesados en la contratación pública, mi invitación a que os pongáis en contacto conmigo y/o participéis en la encuesta – que hallaréis en este enlace– y con vuestros comentarios en las “entradas” que vaya publicando en el blog.

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Hay una nueva entrada publicada el día 25/04/2017, con el título:

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Negociación de los contratos públicos

Diferencias entre los sectores público y privado

Línea de separación



martes, 25 de abril de 2017

Negociación de los contratos públicos

#123

La negociación de los aspectos o de determinados elementos en los contratos públicos ya ha sido objeto de análisis y comentario en anteriores artículos (en #49 y #111) de este blog. En este post vamos a tratar las diferencias que se perciben entre los sectores privado y público, en materia de negociación de los contratos, y el porqué también se puede y se deben negociar los contratos públicos, particularmente aquéllos que son complejos, como los relacionados con la compra innovadora, desmontando algunas ideas erróneas ancladas en el acervo ancestral de los profesionales de las compras públicas.

Parece que está fuera de toda duda que existen significativas diferencias entre los procedimientos de compra de los sectores público y privado.

Esas diferencias se podrían concretar en las tres siguientes:

1. El sector público está impulsado por regulaciones (olvidándonos que el sector privado también lo está)


Esta, quizá, sea la más obvia, aunque también se podría argumentar que no es realmente la más importante, porque prácticamente en todos los países de nuestro entorno la contratación pública está sometida a las reglas promulgadas en las respectivas legislaciones nacionales.

Pero es que, también, el sector privado –como el público– está sometido a unas regulaciones más amplias, como la que deriva de la Organización Mundial del Comercio, cuyas normas también pueden estar presentes en sus transacciones. Evidentemente, todo ello restringe la libertad de acción en la contratación pública, y también en la privada.

Y se puede llegar más lejos en el sector privado, porque todavía está limitado, en cierta medida, por regulaciones generales sobre la transparencia, la responsabilidad social corporativa, la corrupción, …, etc., y que entran en juego en la actividad de sus adquisiciones.

Sin embargo, en general, podríamos llegar al acuerdo en afirmar que en el sector privado hay mucha más libertad de actuación que en el público.

2. El sector público tiene motivaciones y objetivos más complejos


Por una parte se establece que la adjudicación de los contratos debe basarse en criterios objetivos que garanticen el respeto a los principios de transparencia, no discriminación e igualdad de trato y promover condiciones de competencia efectiva. Pero también, por ejemplo, las normas de las compras públicas requieren exigencias de protección al medio ambiente que contribuyan al fomento y desarrollo de políticas públicas en el campo de la producción sostenible.

Efectivamente, a través de las compras que realiza el sector público éstas se utilizan para desarrollar una serie de políticas que van más allá de la simple relación calidad-precio o el suministro básico. Así, el "valor social", el “valor medioambiental” y de la “innovación” son aspectos que se consagran en la legislación, aunque dadas las diferencias existentes entre los distintos sectores y mercados, no se imponen de forma general sino que se aplican a través de los pliegos de condiciones de cada contrato específico.

Tampoco debemos olvidar que hay otros tipos de objetivos de las compras políticas, como es el apoyo que se hace a la pequeña y mediana empresa, que dan satisfacción al propósito de facilitar y mejorar el «acceso a la contratación»[1] de emprendedores y PYME,s. Parece evidente que en el sector privado es raro encontrar este mismo enfoque sobre las cuestiones citadas, a no ser que se trate de subcontrataciones, dentro del marco de la contratación pública, en donde el contratista adjudicatario del contrato principal se vea impelido, al subcontratar con otras empresas del sector privado, a cumplir y hacer cumplir a los subcontratistas los mismos requisitos que le sirvieron para obtener la adjudicación del contrato principal (véase entrada #70 sobre cláusulas flow down).

3. La base de interesados en la gestión “de lo público” es más amplia e incluye a grupos y personas que están fuera de la Entidad pública compradora.


Esta quizá sea la más significativa, si consideramos que, sobre las principales áreas de gasto del sector público, hay muchas personas y grupos que tienen un gran interés en cómo la Entidad pública, a través de su departamento de compras, ejecuta el gasto o la inversión, y desde el Gobierno se les da una gran importancia política para trascender a la opinión de los ciudadanos y, con ello, su voto. Por lo tanto, ya se trate de la construcción de nuevas infraestructuras, la compra de medicamentos o equipos hospitalarios, la prestación de servicios sociales, eliminación de residuos o servicios de empleo, muchos ciudadanos, que están fuera del propio organismo público, adquieren un gran interés en qué y cómo se compra y cuál es el rendimiento del objeto de esa compra. Incluso en un área como la defensa, donde el ciudadano está menos involucrado, el panorama de los principales equipos de seguridad y defensa es increíblemente complejo, abarcando el interés, además, de muchos expertos y científicos, compromisos con aliados extranjeros, analistas de defensa y políticos.

Por otra parte, los errores y los fracasos se producen tantos, de manera equivalente, en el sector privado como el público, pero de aquellos simplemente no tendemos a oír hablar de ellos, a no ser que tenga su origen en algo catastrófico –una quiebra o la comisión de un delito grave, por ejemplo–. Sin embargo, el sector público se enfrenta tanto a la legislación que promueve la rendición de cuentas y la transparencia como al deseo del público en general y los medios de comunicación que quieren saber cómo se gasta su dinero. Lo mismo, simplemente, no se aplica a las actividades de adquisición en las compañías privadas, que a lo sumo interesa a sus órganos de dirección y a los accionistas. Aunque también hay algunas compañías comerciales que se han visto presionadas al producir y obtener los productos textiles que venden en países asiáticos, siendo acusadas de prácticas de explotación análogas a la esclavitud.

Por lo tanto, podemos hacer la hipótesis de que todas las diferencias que se observan, entre los dos sectores, en la práctica surgen de estos tres fundamentos. Así que, cuando alguien argumenta, por ejemplo, que la mayor diferencia es que "no se puede negociar en el sector público" simplemente es una afirmación falsa, cuando no se trata de una patraña que esconde algún tipo de motivación inconfesable. Porque «negociar» en un proceso de compra pública, se puede –ver considerando (42) de la Directiva 2014/24/UE[1]–, únicamente que deben aplicase las normas que regulan estos procedimientos con negociaciones (negociado con publicidad, diálogo competitivo y asociación para la innovación) aplicando en ellos un “toque” de transparencia.

No se ha incluido en el listado anterior la “flexibilidad” en los procedimientos de compra, como diferencia entre el sector público y el sector privado, porque es más aparente que real. Se tiende a pensar que en el sector privado hay más flexibilidad debido a la falta de regulación, pero este es una apreciación errónea. De hecho, las empresas bien gestionadas disponen de manuales de procedimientos que regulan sus actividades –la función de compras es una de ellas– y un sistema de control interno, donde se desarrollan las pautas que deben seguir los diferentes departamentos en el cumplimiento de sus responsabilidades y los procesos de control que garantizan su correcto funcionamiento y aseguran la protección de los activos de la empresa contra las prácticas malgastadoras y el fraude. Por tanto, la dirección de las compañías bien gestionadas tiende a implantar estrategias y procedimientos en el campo del abastecimiento y las compras, que incluyen los procesos de selección de proveedores, cómo deben ser gestionados, incentivados o apartados de la lista de suministradores.

Tampoco es cierto que haya más “capacidad para negociar” en el sector privado que en el público para alcanzar los mejores acuerdos. Actualmente, nuestra legislación nacional prevé tres procedimientos de adjudicación en los que se puede (y debe) realizar negociaciones. Además, como acabamos de ver, la Directiva 2014/24/UE invita e incentiva la utilización de procedimientos con negociaciones. Lo que sucede, en realidad, son una serie de circunstancias ajenas a la “capacidad de negociación”, como es –por ejemplo– el nulo deseo y disposición por realizar el arduo trabajo que conlleva un procedimiento negociado. Es mucho más llevadero y menos gravoso, en cuanto al esfuerzo dedicado en el procedimiento de contratación, desarrollar uno abierto o restringido al que sólo se presenta un único licitador; o hacer un procedimiento negociado, por alguna de las causas recogidas en la legislación, sin desarrollar ni una sola negociación. En consecuencia, debemos desechar la falsa idea de que en el sector público no hay capacidad para negociar, porque las únicas limitaciones que hay en los procedimientos con negociaciones en las contrataciones públicas es que éstos deben someterse a los principios de la publicidad, la no discriminación y la transparencia que de ninguna manera restringen la capacidad de las Entidades públicas para impulsar los mejores acuerdos en sus compras.

También podría pensarse que hay una barrera y es más difícil desarrollar relaciones a estratégicas largo plazo entre el sector público y sus proveedores, por la necesidad de competir regularmente en los nuevos contratos. Nada de esto es cierto en la medida en que los procedimientos negociados de adquisición de obras, bienes y servicios se hagan en la modalidad de contratación de «libro abierto» –ver entrada #85– pues en ellas se establece un ambiente colaborativo y estrecho, entre la Entidad pública y el contratista, dejando sus prevenciones y las cautelas sobre el compromiso de esfuerzo o sobre si está regalando demasiado valor, porque sabe que no quedará fuera de la próxima ronda de licitación al abrir sin reservas a la Entidad pública contratante sus sistemas de gestión y de control interno y presentar estados de costes en los que puede depositar la plena confianza en la admisibilidad del coste incurrido y la razonabilidad de la metodología de cálculo del beneficio. En definitiva, le Entidad pública tiene el convencimiento de que el precio que está pagando por la prestación recibida es justo y equilibrado.

Sin embargo, el sector público es más lento –o cauteloso– a la hora de experimentar con nuevos procedimientos en las adquisiciones, porque se piensa que más vale continuar con lo conocido que meterse en un “charco” del que no se sabe cuál es su profundidad –¡a ver si nos vamos a ahogar–. Probar nuevas ideas en el sector público no siempre es fácil, aunque no siempre sucede así porque ahora la innovación en compras que más tirón y seguidores tiene es la «llamada contratación electrónica».

Conclusión


Son muchos los grupos y las partes interesadas, todos ellos diferentes, los que tienen que percibir los beneficios que proporciona este enfoque de la contratación negociada –particularmente en las adquisiciones de compra pública innovadora, obras de infraestructura, grandes proyectos informáticos, ..., etc–, pero no deberían dejarse llevar por espejismos o “cantos de sirena” que anuncian atajos porque existe la posibilidad –dicen– de utilizar procedimientos “sencillos” para estas adquisiciones. Aunque me pregunto si esa pregonada sencillez se referirá a procedimientos abiertos con un único licitador, que, por otro lado, ha sido lo habitual en las pocas adquisiciones de compra pública innovadora realizadas hasta el momento, por ejemplo.

Las adquisiciones complejas, como la compra pública de innovación o las obras de infraestructura del transporte ferroviario, por su propia esencia son unos negocios muy complicados y que necesitan de elaborados procedimientos de negociación para ser realmente eficaces, eficientes y transparentes, con objeto de poder responder al alto nivel de exigencia que la complejidad del objeto del contrato impone. Así que, como la negociación en factible en los contratos públicos, basta ya de falsas simplezas y no caigamos en el artificio de hacer compras “sin complicaciones” –luego se paga muy caro–, porque en realidad, para tener éxito en ellas, se precisa de unos esfuerzos, procedimientos y recursos –cabe preguntarnos si estamos dispuestos a ponerlos en el juego de la contratación– muy superiores a los requeridos en un simple contrato de suministro o de servicios, por ejemplo; y quién diga lo contrario se hace “trampas en el solitario”.



1 El Real Decreto 773/2015, de 28 de agosto, por el que se modifican determinados preceptos del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, publicado en el BOE nº213 del día 05/09/2015, se determina la exención de la necesidad de acreditar la solvencia técnica y económica y financiera –salvo que en los pliegos del contrato sea exigida expresamente– cuando el valor estimado de los contratos de obras no exceda de 80.000 euros y el de los contratos de los demás tipos –suministros, servicios, etc– no excedan de 35.000 euros.

2Es realmente necesario que los poderes adjudicadores gocen de mayor flexibilidad a la hora de elegir un procedimiento de contratación pública que prevea negociaciones. Un mayor recurso a dichos procedimientos también incrementaría probablemente el comercio transfronterizo, ya que la evaluación ha mostrado que los contratos adjudicados mediante procedimiento negociado con publicación previa son obtenidos en un número especialmente elevado de ocasiones por ofertas transfronterizas. Los Estados miembros deben poder prever el recurso al procedimiento de licitación con negociación o al diálogo competitivo en situaciones diversas en las que no es probable que puedan obtenerse resultados satisfactorios de la contratación mediante procedimientos abiertos o restringidos sin negociación. Debe señalarse que el recurso al diálogo competitivo ha aumentado significativamente en términos de valor contractual en los últimos años. Ha demostrado ser útil en aquellos casos en que los poderes adjudicadores no están en condiciones de definir los medios ideales para satisfacer sus necesidades o evaluar las soluciones técnicas, financieras o jurídicas que puede ofrecer el mercado. Esta situación puede presentarse, en particular, en los proyectos innovadores, en la ejecución de grandes proyectos de infraestructuras de transporte integrado o en las redes o los proyectos informáticos de gran tamaño que requieran financiación compleja y estructurada. En su caso, debe animarse a los poderes adjudicadores a nombrar a un jefe de proyecto para velar por la buena cooperación entre los operadores económicos y el poder adjudicador durante el procedimiento de adjudicación.”

martes, 18 de abril de 2017

La fórmula de revisión de precios

#122

En este «post» presento una propuesta para la fórmula de revisión de precios que debe ser aplicada en aquellos contratos afectados por el RD 55/2017.

En general, los precios de los contratos vienen siendo revisados –tradicionalmente– por una fórmula de tipo paramétrico que, de acuerdo con el contrato, representa los costes de la prestación, y cuyo resultado es un valor, coeficiente o índice escalar que se aplica linealmente a los valores iniciales de los costes de producción sobre las unidades del contrato pendientes de ejecución, pudiendo incluir dicha fórmula un “término fijo en % del precio original” que representa a los costes que no pueden ser objeto de revisión de precios, como las amortizaciones y los gastos financieros, y el beneficio previsto.

La fórmula de revisión de precios típicamente utilizada en la contratación pública española presenta la siguiente configuración, y que es la seguida en esta exposición aderezada con los principios y requisitos establecidos en el Real Decreto 55/2017, de 3 de febrero.

Así que llamaremos:

  • P: el precio revisado a ser pagado,
  • P0: el precio inicial,
  • Los términos fijos «Y» y «Z»: donde si el término mínimo fijado «Y»= 12,5% (veremos más adelante cómo se determina y que representa a los costes que no pueden ser objeto de revisión de precios), necesariamente «Z»= 0,875, porque Y + Z = 1,
  • Los términos «a», «b», …, «n»: son los valores de los parámetros que ponderan los costes de producción A, B, C …; de tal manera que a + b + ... n = 1 (que también veremos más adelante cómo se determinan);
  • A0, B0, …: Son los elementos del coste unitario de producción revisables referidos al momento inicial (normalmente cuando se adjudica el contrato) y que deberían estar en la oferta hecha por el adjudicatario; es decir, son los costes directos de la Mano de Obra Directa (MOD), los materiales (MAT) y los costes indirectos admisibles de “Overhead” (OH), tanto de la mano de obra como los materiales, ofertados por el contratista adjudicatario.
  • A, B, …: Son los elementos del coste unitario de producción, es decir los costes directos de la Mano de Obra Directa (MOD), los materiales (MAT) y los costes indirectos admisibles de “Overhead” (OH), tanto de la mano de obra como los materiales, y que son valorados en el momento que es apropiado hacer la revisión de precios, es decir cuando se haya ejecutado un 20% del contrato y la fórmula de recuperación de la inversión del artículo 10 del RD 55/2017 arroje una cifra de años superior a 5.


Por tanto, la fórmula será de este tipo:

P = P0 × (Y + Z [a × A / A0 + b × B / B0 +...+ n × N / N0])

en donde los factores que están dentro del paréntesis determinan el índice o valor de escalación del precio.

Sin embargo, al proyectar una escalación lineal de la base de los costes deben conocerse tanto los costes iniciales (A0, B0, …, etc) y los finales (A, B, C, …, etc), o corrientes, en el momento de la revisión.

Para poder llevar a cabo con eficacia y transparencia la revisión de precios, resulta imperativo que los agentes económicos presenten sus ofertas haciendo una descomposición de los costes, desvelando la estructura de costes de la prestación, y el beneficio y/o la metodología de su cálculo. De esta forma, en el momento de la adjudicación del contrato se conocen cada uno de los componentes iniciales (A0, B0, …, etc) con los que, en su caso, se hará la comparación en la fórmula de la revisión de precios.

El conocimiento de los precios corrientes o actuales (A, B, C, …, etc) tiene su enjundia. En el caso de los materiales se puede recurrir a la página del INE (encuesta de variación de los precios industriales de los bienes fabricados y vendidos en el mercado interior), por lo que la variación del coste directo de los materiales puede ser conocido de dicha encuesta. Sin embargo, no ocurrirá lo mismo con los materiales que son importados del exterior, o la mano de obra directa o los costes indirectos admisibles del OH.

Teniendo unos valores de referencia solventes y de general aceptación (como los valores ofrecidos por la encuesta del INE), no hay conflicto de interpretación. ¿Pero cómo hacer el resto de las comparaciones de los costes en la ecuación sin que pueda haber discusión?. La única manera razonable y eficiente es auditando los costes declarados por el contratista, según la misma descomposición y estructura de costes que manifestó en la oferta.

La presentación de las ofertas en un formato electrónico (cuestión que será objeto de una futura entrada de este blog), con descomposición de los costes y el sometimiento a la «auditoría de contratos», tanto de la oferta como en la declaración de costes incurridos, cuando solicita la revisión de precios, parece que es algo cuya necesidad está fuera de toda duda en este nuevo marco establecido por el RD 55/2017.


Establece el RD 55/2017 que (artículo 3.3): “Únicamente se tendrán en cuenta los costes directamente asociados a las actividades retribuidas por los valores monetarios susceptibles de revisión”. La terminología de “costes directamente asociados” es discutible, porque puede llevar a enfrentamiento dialéctico toda vez que los costes indirectos de producción (OH) también están relacionados con el producto o actividades retribuidas, aunque no se haga su medición directamente (como, por el contrario, sí ocurre con los costes directos) sino a través de alguna base de imputación razonable de causalidad o utilidad. Por esa razón, también los costes indirectos de producción (OH) es admisible que formen parte de los que serán objeto de la revisión de precios.

Desde luego, la metodología para determinar la fórmula de revisión de precios que aquí se presenta cumple con el requerimiento del artículo 3.4 del RD 55/2017: “Los regímenes de revisión se diseñarán de tal modo que, en ausencia de variación en los costes, no se produzca cambio alguno en el valor monetario sujeto a revisión. Asimismo, incrementos y disminuciones en los costes susceptibles de revisión darán lugar a revisiones al alza y a la baja, respectivamente”. Si no hay variación en los costes, es decir cuando las relaciones A / A0, B / B0, …, etc son iguales a la unidad, matemáticamente no se produce variación en el escalar.

El artículo 4 del RD 55/2017, que establece el principio de “eficiencia y buena gestión empresarial” tiene su “miga" porque, como ya dije en la entrada #117, ¿quién determina que la estructura de costes de una empresa es eficiente y está bien gestionada?, ¿acaso hay alguna encuesta del INE que desconocemos y contra la que hacer comparaciones?, ¿se debe recurrir a la Central de Balances del Banco de España[1]?. Demasiadas incertidumbres dejadas a la valoración de juicios subjetivos envuelven este principio. Sin embargo, podría darse satisfacción a este principio de “eficiencia y buena gestión empresarial” evaluando la idoneidad del entorno de control del empresario y del sistema general de control contable, de su efectivo cumplimiento y de los procedimientos establecidos por el contratista que tengan el objeto de proteger sus activos contra prácticas derrochadoras y el fraude. ¿Cuándo se debería hacer dicha evaluación?, como veremos más adelante dicha evaluación es apropiado practicarla durante la fase de consultas preliminares del mercado.

Desde luego operar, como determina la norma reglamentaria en el artículo 4.2, para justificar en la memoria que acompañe al expediente de contratación la estructura de costes que atienda a las mejores prácticas disponibles en el sector, puede desbordar la capacidad para el análisis de cualquier órgano de contratación. Porque, ¿a dónde va a ir para encontrar esos indicadores objetivos de eficiencia, como costes unitarios, productividad o calidad del bien o servicio a igualdad de precio?. Ya digo que en una Entidad independiente, como es el Banco de España, no se encuentran; y estos análisis «ad hoc» requieren de un importante trabajo de consultoría, que en el mercado desde luego sí se hacen, pero para otros fines, como son requeridos para tomar decisiones de compra o integración de unidades empresariales.

Sin embargo, como ya se ha anticipado y se describe al pié de este artículo, estos análisis sobre la eficiencia se pueden realizar durante la fase de preparación de la contratación denominada «consultas preliminares del mercado»[2].

Ahora bien, son desconcertantes los dos siguiente apartados (el 3 y el 4) de este mismo artículo 4 del RD 55/2017. De manera que solo son admisibles de revisión las variaciones de costes que “no estén sometidos al control del operador económico”, entendiendo por tales las que no puedan ser eludidas a través de prácticas alternativas, como por ejemplo mediante el cambio de proveedor. Pero, a continuación, en el apartado siguiente se exige “el cumplimiento de los requisitos de calidad y obligaciones esenciales estipuladas en las normas de aplicación, pliegos o contratos relativos a la actividad correspondiente, como condición necesaria para la revisión”. ¿Y si la alternativa al original por otro suministrador no alcanza los requisitos de calidad requeridos?. Por ello, vuelvo a que debería ser durante las «consultas preliminares del mercado» el momento apropiado para aclarar estas circunstancias con los agentes económicos.

En todo caso, es fácil concluir que para dar satisfacción a lo dispuesto por estos dos apartados del artículo 4 del RD 55/2017 se requiere de una comprobación, por parte del órgano de contratación sobre el agente económico, para verificar estos extremos y exigirle la documentación que demuestre que ha realizado las acciones pertinentes y aplicado prácticas alternativas para encontrar otro suministrador que ofrezca el producto o servicio sin variación del precio e idéntica calidad.

Y así llegamos al artículo 9 del RD 55/2017, dado que suponemos que procede la revisión de precios, porque:
  • han transcurrido dos años desde la formalización del contrato,
  • se ha ejecutado al menos el 20 por ciento de su importe (no es necesario este requisito en los contratos de gestión de servicios públicos), y
  • concurren acumulativamente las siguientes circunstancias:
    a) Que el período de recuperación de la inversión del contrato sea igual o superior a cinco años, justificado conforme al criterio establecido en el artículo 10 (ver entrada #120),
    b) Que así esté previsto en los pliegos, que deberán detallar la fórmula de revisión aplicable
  • no tiene lugar después de haber transcurrido el período de recuperación de la inversión del contrato.

La memoria que acompaña al expediente de contratación (no se necesita cuando se utilice una fórmula aprobada por el Consejo de Ministros) debe justificar:
  • el carácter recurrente de la variación (artículo 9.2 segundo párrafo), es decir que se trata de precios comprendidos en el artículo 6.3 del presente real decreto, como son, para el caso que nos ocupa, los elementos del coste de la prestación que se compensan por las retribuciones satisfechas al contratista, ya sea por la Administración o por los usuarios,
  • el cumplimiento de los principios y límites contenidos en los artículos 3, 4, 5 y 7 del real decreto,
  • el período de recuperación de la inversión del contrato,
  • que los índices elegidos son aquellos que, con la mayor desagregación posible de entre los disponibles al público, mejor reflejen la evolución del componente de coste susceptible de revisión en cuestión, y
  • el cumplimiento del principio de eficiencia y buena gestión empresarial mencionado en el artículo 4, según lo dispuesto en los apartados 7 y 8 del real decreto.

Por otra parte, en los PCAP se deberá especificar (sino se utilizan fórmulas aprobadas por el Consejo de Ministros):
  • el desglose de componentes del coste de la prestación y su ponderación en el precio del contrato
  • los precios individuales o índices asociados a cada componente del coste de la prestación, y
  • el mecanismo de incentivo de eficiencia referido en el artículo 7 de esta norma reglamentaria

Todo lo anterior supone que, de ninguna de las maneras, una contratación pública en la que se prevea la revisión de precios es sencilla, sino que, más bien, es compleja. Lo que tampoco significa que ella no pueda ser realizada con eficacia, sino que requerirá de procedimientos de adjudicación más apropiados que un simple abierto o restringido, debiendo adentrarnos en el desarrollo de aquéllos que requieren negociaciones (procedimiento negociado con publicidad y el diálogo competitivo) con los agentes económicos.

Además, como para los contratos de importe igual o superior a 5.000.000 € (artículo 9.7 del RD 55/2017) el órgano de contratación debe:
  • solicitar a cinco operadores económicos del sector la remisión de su estructura de costes
  • elaborar una propuesta de estructura de costes de la actividad, utilizando para ello, siempre que sea posible, la información de las respuestas que reciba de los operadores económicos mencionados anteriormente,
  • someter esa propuesta de estructura de costes a un trámite de información pública, por un plazo de 20 días, y valorar la aceptación o rechazo de las alegaciones, de forma motivada en la memoria, y
  • remitir su propuesta de estructura de costes al Comité Superior de Precios de Contratos del Estado,

nos encontramos que la manera más razonable de hacer todas estas operaciones es en una fase previa de preparación de la contratación, es decir durante las llamadas «consultas preliminares del mercado»[2].

Estructura de costes


Habiendo desarrollado con los agentes económicos las pertinentes consultas del mercado, se puede conseguir información precisa acerca de qué estructura de costes es la más eficiente (recordemos que en la fase de consultas preliminares del mercado se ha realizado una evaluación del sistema de control interno y contables del agente económico), según las mejores prácticas disponibles en el sector, que puede ser justificada en la memoria que acompañe al expediente de contratación y, en su caso, deba ser remitida al Comité Superior de Precios de Contratos del Estado. Además, servirá para que en los PCAP,s se pueda especificar (salvo que se utilicen los aprobados por el Consejo de Ministros) lo siguiente:
  • el desglose de componentes de costes y su ponderación;
  • los precios o índices asociados a los costes; y
  • el mecanismo de incentivo de eficiencia.

Siguiendo el modelo típico de la estructura de costes descrita en la entrada #118, los componentes del coste completo evaluable y que debe justificarse en la memoria del expediente de contratación, es la siguiente estructura del coste completo de la actividad del agente económico:
  • Costes directos
    -Mano de obra directa (MOD)
    -Materiales
  • Otros costes directos
  • Costes indirectos de producción (Overhead)
    -OHMOD de la mano de obra directa
    -OHMOD de los materiales
  • Otros costes indirectos
    -Gastos Generales y de Administración (G&A)
    -Gastos financieros
    -Otros costes indirectos residuales

En esta estructura de costes en el OHMOD y el OHMAT se incluyen los gastos en los que registran la depreciación periódica (técnica y económica) de los activos fijos vinculados a la producción. Sin embargo, en el OHMOD de la Mano de Obra Directa y el OHMAT de los Materiales utilizados en la fórmula de revisión de precios debe estar excluida la amortización, por lo que este gasto debe ser identificado y segregado. Como tampoco son objeto de la revisión de precios los gastos financieros.

El OH, en esta estructura de costes que describimos, se debe establecer en términos relativos como un recargo de absorción de costes indirectos o porcentaje sobre el coste directo aplicado al contrato, porque en dicha estructura de costes están incluidos todos los costes del agente económico y, conforme a lo dispuesto en el artículo 3.3 del RD 55/2017, únicamente se tendrán en cuenta los costes directamente asociados a las actividades retribuidas por los valores monetarios susceptibles de revisión. Por tanto, si el operador económico realizase otras actividades, la revisión de los valores se realizará de forma separada y “sólo se tendrán en cuenta los costes relativos a la actividad cuyo valor monetario se revisa”.

Esta es la razón por la que debe explicitarse los criterios de imputación o criterio de reparto utilizados para considerar los gastos comunes asignables a las distintas actividades. Normalmente, la base de imputación de los costes indirectos acumulados en el OH (de la mano de obra y de los materiales), para ser considerada razonable, deberá estar integrada por sus elementos más significativos, como pueden ser la capacidad de producción –medida en horas de capacidad real de la mano de obra directa– o el valor de los materiales adquiridos. En todo caso, estas bases de reparto deben recoger el grado de variabilidad de los costes incluidos en la correspondiente agrupación de los indirectos y estar definidas en el PCAP del contrato.

En dicha estructura de costes podemos deducir el porcentaje que, en relación al coste completo, está representada cada línea de costes, permitiendo obtener los términos “Y” y “Z”, y los de “a”, “b”, “c”, …, y “n” de la fórmula expresada al principio.
Debo advertir que, todavía, en la estructura de costes descrita sobre estas líneas, en el OH (de la MOD y de los MAT) se incluye el coste de las amortizaciones. Sin embargo, este coste de la amortización debe ser segregado de los respectivos OH,s en la fórmula de la revisión de precios, porque en el artículo 7.3 del RD 55/2017 lo excluye expresamente de la revisión.

Valor de los parámetros de la fórmula de revisión de precios y el «mecanismo de incentivo de eficiencia»


En términos relativos del coste completo los parámetros fijos “Y” y “Z”, el primero, es decir “Y”, representa el porcentaje de los costes indirectos que no son objeto de revisión de precios (las amortizaciones, los gastos financieros y los otros costes indirectos y costes indirectos residuales de la estructura de costes). Por otro lado, el factor “Z” representa el porcentaje de los costes admisibles para la revisión de precios (incluido el OH después de la segregación de las amortizaciones). La suma entre ambos factores debe ser igual a la unidad Y+Z=1, que es el coste completo de la estructura de costes.

Ya se explicó arriba, al describir la fórmula genérica de la revisión de precios, el significado de los factores “a”, “b”, …, “n” –cuyos valores son tomados previamente a la segregación de las amortizaciones, porque corresponden a la estructura de costes de la actividad– y que ponderan a los términos del coste admisible que es objeto de la revisión de precios, es decir al coste directo de la mano de obra directa y de los materiales, a los otros costes directos y al OHMOD y OHMAT –representados en la fórmula de revisión de precios por las variables “A”, “B”, “C” …, etc–; pero a diferencia de “a”, “b”, …, “n” (que se calculan con la amortización incluida en el OH), los valores de las variables “A”, “B”, “C” …, etc se calculan con la correspondiente segregación de la amortización, porque son los costes actuales o corrientes, admisibles para la revisión de precios, con los que se comparan los iniciales que tampoco incluyen la amortización, gastos financieros o beneficio.

El componente que module las revisiones de precios, a mi entender, solo puede estar determinado objetivamente con base en consideraciones de eficiencia y productividad, es decir en el ahorro efectivo en los costes de producción, frente a cualquier otra consideración de tipo subjetivo como es la apreciación de la calidad del producto o servicio, aunque esté soportada en encuestas de satisfacción hechas a los usuarios. Por tanto, la determinación del «mecanismo de incentivo de la eficiencia» solamente se puede considerar si hay una auténtica eficiencia en los costes de producción que es cuando las relaciones entre los costes ofertados A0, B0, …, etc y sus correspondientes costes reales A, B, C, …, etc, resultan inferiores a la unidad (A / A0 + B / B0 + … + etc es menor que 1). Esto implica necesariamente que, manteniendo constantes los valores de "Y" y de "Z", el término (Y + Z [a × A / A0 + b × B / B0 +...+ n × N / N0]) será menor que 1.

Únicamente es en este caso cuando, con propiedad, cabe hablar de eficiencia en los costes de producción, durante la ejecución del contratos, y permite hacer el reparto de ese ahorro. Dicho reparto podría variar en la horquilla del 0% a 100% de incentivo en favor del agente económico, hasta igualar, en el máximo, a la unidad el término (Y + Z [a × A / A0 + b × B / B0 +...+ n × N / N0]). No obstante, como se establece en el artículo 9.4 del RD 55/2017, este mecanismo debe especificarse en los pliegos junto al desglose de los componentes del coste (estructura de costes descrita anteriormente) y los precios individuales o índices de precios específicos asociados a cada componente de coste susceptible de revisión.

Estos últimos, es decir los precios individuales o índices de precios asociados a cada componente de coste susceptible de revisión –los factores “A”, “B”, “C” …, etc– sólo pueden ser objetivamente determinados y ser comparados con los términos iniciales de la oferta adjudicada A0, B0, …, si ésta ha sido presentada en un formato electrónico (hoja de cálculo) que descomponga los diferentes valores unitarios del coste directo y las diferentes agrupaciones de costes indirectos, que en conjunto especifican la estructura de costes, y las correspondientes bases de reparto para calcular los coeficientes de recargo que absorben dichos costes indirectos.

Asimismo, conforme lo dispuesto en el artículo 7.8 del RD 55/2017, en la relación anterior (hay que recordar que la variación de precios opera en ambos sentidos, al alza y a la baja), cuando (Y + Z [a × A / A0 + b × B / B0 +...+ n × N / N0])es distinto de la unidad, el límite a la traslación de la variación de un determinado componente de coste susceptible de revisión, puede ser concretado como un porcentaje máximo a aplicar sobre la variación de éste (es decir, los factores fijos "Y" y "Z"(; o el límite a la variación del valor monetario objeto de revisión periódica (los valores de las variables “A”, “B”, “C” …, etc), en términos absolutos o relativos.

En todo caso, aunque no lo declara explícitamente el RD 55/2017, en toda revisión de precios se hará necesaria una revisión de la oferta (presentada en un formato electrónico con descomposición de los costes) y la auditoría del coste incurrido o de los valores que se someten a la revisión de precios. Esta circunstancia también debe quedar recogida en los correspondientes pliegos del contrato.

Para terminar este post y cerrar el círculo sobre este examen de las nuevas reglas para la revisión de precios en determinados contratos, me queda manifestar mi compromiso de hacer un nuevo artículo en el que se describa y proponga la guía para presentar una «oferta de costes en formato electrónico» y la «sumisión de costes en formato electrónico» y determinar los valores individuales o índices de precios específicos asociados a cada componente de costes que es susceptible de revisión de precios.




1 “La Central de Balances del Banco de España es un servicio que analiza la información económico-financiera que envían voluntariamente las empresas no financieras españolas y que permite mejorar el conocimiento de estas sociedades, elaborar las cuentas financieras de la economía española y analizar el comportamiento empresarial y los efectos de las medidas de política monetaria sobre la financiación y los resultados de las empresas.

En esta sección se informa sobre quién y cómo puede colaborar y qué ventajas se obtienen por ello. En este sentido, hay que destacar el acceso a un estudio comparado de la empresa con agregados de sociedades no financieras del mismo sector de actividad y la utilización de una base de datos europea con esa misma finalidad”.

En esta página web del Banco de España, a través del hilo “Ratios sectoriales de las sociedades no financieras (base RSE)” se llega a una base de datos que difunde información de 29 ratios significativas, como, por ejemplo, el número “2. Gastos de personal / Cifra neta de negocios”, pero ninguna, en mi opinión, de interés relevante para la estructura de los costes que afectan al tema que nos ocupa.

2 Con base en el todavía vigente artículo 141.1 del TRLCSP (art. 134.1 Proy.LCSP), los órganos de contratación pueden publicar un anuncio de información previa con el fin de dar a conocer los contratos que tengan proyectado adjudicar en los doce meses siguientes; así como en el Diario Oficial de la Unión Europea y en el perfil del contratante (art. 141.2 TRLCSP y art. 134.2 del ProyLCSP). A partir de este momento y hasta el inicio del expediente de contratación –tramitación ordinaria conforme art. 109 TRLCSP y art. 116 del ProyLCSP–, se pueden realizar las consultas preliminares del mercado con vistas a la preparación de la contratación e informar a los interesados de los planes y requisitos de contratación, que en este caso incluirá la posible revisión de precios.

Este es el momento oportuno para, además de realizar la descripción de las necesidades a satisfacer con la adquisición, requerir la información sobre la estructura de costes, para obtener las mejores prácticas en el sector, de los posibles agentes económicos interesados y, así, poder alcanzar un número suficiente de ellos, cinco.

lunes, 27 de marzo de 2017

El banco pintado

#121

Puedo afirmar que tengo el dudoso honor, o el raro privilegio, de haber descubierto el “banco pintado” de la contratación pública española.





Me explico:

Érase una vez una ley de contratos del sector público (la Ley 30/2007, de 30 de octubre). En medio de su Título preliminar, dedicado a las disposiciones generales, había un artículo titulado: “precio” (el artículo 75 para más señas). Era un artículo con “sustancia” y, desde luego, no era nada sencillo y humilde, porque su apartado 5 estaba destinado a tener una relevancia trascendental en los nuevos procedimientos de contratación pública, para hacer de ellos los más eficientes y transparentes que nunca antes había habido en España.

Junto a ese artículo los profesionales e investigadores de la contratación pública pasaban diariamente, pero nadie sabía el porqué no se le hacía caso y lo sobrevolaban sin rozarle. Parece que nadie supiera, o no quisiera saber, por qué era tan ignorado. Durante los años posteriores, todos los poderes adjudicadores y sus órganos de apoyo, discurrieron en sus quehaceres sin mirarle. ¿Acaso alguien había dicho que no se tocara porque estaba recien pintado y manchaba?

Después llegó el TRLCSP (el RDL 3/2011, de 14 de noviembre) que, sin saber ni cómo ni por qué, se reprodujo al pie de la letra en el artículo 87.5 (también bajo el título de “precio”), corriendo la misma suerte –la ignorancia (por no calificarlo como desprecio)– de su antecesor. El cartel de "recien pintado, ojo que mancha", se mantenía en su puesto.

Pero es que, a mayor abundamiento, la nueva ley en ciernes, cuyo Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público está en el Congreso de los Diputados en fase de enmiendas, ninguna de las 1080 que han sido presentadas ha tenido la más mínima referencia o crítica al artículo 102.7 que, bajo el mismo título de: “precio”, reproduce íntegramente los antiguos de las leyes de 2011 y de 2007. Ergo a todas sus señorías del hemiciclo –de un extremo al otro del arco parlamentario–, los 350 diputados de la Cámara Baja, les ha parecido intachable, perfecto. Pero tal y como en esta Legislatura está de dividido el “patio de los leones”, dudo que vayamos a poder encontrar una unanimidad de acuerdo como en esta ocasión, auque sea por omisión.

Así que ahí se mantiene ese precepto sin que nadie, excepto desde este blog, haya tenido la curiosidad de indagar sobre el porqué se incluyó en la ley esta disposición y cuál debería ser su utilidad, para hacer de la contratación pública un procedimiento de gestión eficiente y transparente. Ni se han molestado en revolver a fondo los archivos de cuando aquélla ley de 2007 estuvo en periodo de información pública, para ver cuáles fueron los argumentos manifestados y que proponían su necesidad.

Como de esto hace casi ya diez años, y seguimos igual, va a ser lo mismo que el cuento de aquél banco pintado sobre el que se hacía guardia en un cuartel, porque un oficial había mandado vigilar que nadie se sentara en él mientras estuviera fresca la pintura y, después, se olvidó del asunto.

Pues resulta que esta disposición, sobre el precio de los contratos públicos, lleva camino de transformarse en una sustancia rancia y sin haber pegado siquiera un “disparo”, porque nadie la ha utilizado. Pero yo me he propuesto, en la medida de mis posibilidades, impedirlo. Por eso llamo la atención para que, de una vez por todas, se tome conciencia de la importancia y utilidad de ese precepto y se aplique con naturalidad en la contratación de prestaciones particularmente complejas.

Ya son varios los anzuelos que he lanzado desde esta plataforma para entablar un debate sobre este asunto, acerca de la adjudicación en procedimientos que incluyan negociaciones y en los que deban iniciarse los contratos con “precios provisionales”, la determinación de reglas contables del coste de producción y la auditoría de contratos (facultad que tienen los órganos de contratación para comprobar los documentos contables y sobre el proceso de producción de los contratistas), con el objeto de poder determinar, con la mayor certidumbre y equidad, el precio final de los contratos complejos. Pero nadie, hasta ahora, me ha recogido el guante. Y yo me pregunto: ¿a todos les parecerá bien lo que digo?, ¿soy infalible y no me equivoco?. Soy consciente que la mayoría de los profesionales e investigadores de la contratación pública tienen un perfil jurídico, pero ¿es tan arduo este tema de los costes de los contratos que a nadie le interesa?, …, ¡qué decepción!

Sin embargo, en una ocasión, hubo una persona que sí respondió a uno de mis desafíos –o provocaciones, dicho en el mejor sentido–, aunque lamentablemente nunca se identificó. Me decía que la cita con la que entonces se iniciaba este blog –una frase atribuida al mejor chef del mundo, Ferran Adrià: “La primera señal de que estás innovando es que la gente no te entiende”– le parecía desafortunada. Y me dejó con las ganas (todavía las tengo) de conocer los motivos de su desaprobación. He llegado a pensar que quizá fuera porque apreciara un posible dequeísmo en la frase. Pero también pienso que, si así fuera, dicho por el ídolo de los fogones, a este genio se le puede consentir y merece ser tratado con benevolencia en los errores gramaticales.

¡Y ahora la sorpresa!


Ya tenemos un “banco pintado” en la contratación pública, en el que nadie se sienta, aunque se estén vertiendo ríos de tinta (o avalanchas de tóner) sobre asuntos relacionados que tratan de procedimientos de mejora en la contratación pública, control y transparencia y el combate a la corrupción. Sin embargo, vamos camino de ampliarlo y hacer de este banco otro todavía más grande, si prospera la enmienda14 del Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea, al Proyecto de Ley sobre procedimientos de contratación en los sectores, y que justifican con el siguiente laconismo: “Para dotar de mayor seguridad a los órganos de contratación sobre la adecuación del presupuesto base de licitación"

El texto de esa enmienda, que adiciona un apartado 4 al artículo 43, es el siguiente:

«4. Los pliegos de condiciones recogerán para su evaluación, la siguiente información:

1. Evaluación de la idoneidad de los costes o datos sobre los precios presentados por el contratista.

2. Evaluación de los procedimientos generales del contratista relacionados con las estimaciones de costes y la conformación del presupuesto para la oferta económica del contrato.

3. Evaluación de las estimaciones de costes del contratista relativas a la plantilla, que deberá reflejar los costes derivados de las normas legales y convencionales aplicables, los materiales y otros costes directos, así como los indirectos.

4. Evaluación de la razonabilidad de las previsiones económicas y de evolución de los costes presupuestados en el tiempo, cuando los contratos tienen un período largo de ejecución.

5. Evaluación y análisis del método de cálculo propuesto para la determinación del beneficio.

6. Comprobación de las estimaciones paramétricas de costes.»



Y yo me pregunto: si por esta enmienda se muestra ese interés hacia la razonabilidad de los costes y los precios de las ofertas y se pone el acento en la seguridad del órgano de contratación ¿por qué no se ha puesto en conexión con el artículo 102.7 del Proyecto de Ley de Contratos de Cector Público?, ¿por qué no se ha hecho una enmienda similar en el Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público, al que a todos les ha parecido bien?

Debo decir que dicha enmienda es de lo más acertada –su música me suena a muchas de las propuestas que ya llevo escritas en este blog–, pero debería ir seguida del requerimiento de la «auditoría de contrato», que he descrito como el “banco pintado” de la Ley de Contratos del Sector Publico, y que es la protagonista de este «post», así como la obligación (que no la opción) de realizarla por el órgano de contratación para determinar el precio final del contrato.

Por eso digo –aunque deseo que no se cumpla– que vamos camino de seguir manteniendo el “banco pintado”, pero esta vez aumentado.

miércoles, 22 de marzo de 2017

Período de recuperación de la inversión



#120

En el post #118, del pasado 14 de febrero, ya se comentó en qué consistía el «periodo de recuperación de la inversión», que es la clave para poder hacer la revisión de precios. En esta entrada voy a profundizar un poco más en su comprensión a través del concepto de «renta financiera» y facilitando una tabla de EXCEL para su cálculo –dejo para más adelante (ver post #122) cómo se llega a la «fórmula de revisión de precios»–.

Conceptos básicos de rentas financieras


Una renta financiera es un conjunto de capitales en efectivo con vencimientos equidistantes de tiempo (un año, seis meses, un día …, etc).



La «fuente de una renta» es el fenómeno económico –o conjunto de ellos– que la origina. En nuestro caso esos fenómenos son los cobros y los pagos en efectivo (derivados de ingresos, gastos, e inversiones en activos) que se producen en el desarrollo de la correcta ejecución de las obligaciones previstas en el contrato, incluidas las exigencias de calidad y precio para los usuarios, en su caso, y el beneficio que se permite obtener al contratista sobre el capital invertido en condiciones normales de explotación.

Los elementos de una renta financiera que se deducen de la gráfica anterior son:
  • Origen: Momento t0 en el que se hace efectivo el primer cobro o el primer pago (y no en el que comienza a devengarse el primer capital) –a lo largo de esta exposición veremos que en “revisión de precios”, para no crear una “trampa que perjudique y quiebre el equilibrio económico, debemos seguir el principio de caja de la corriente de cobros y pagos, en contraposición al principio del devengo en que debería hacerse el reconocimiento de los ingresos y de los gastos–.
  • Final: Momento tn en el que se produce el último cobro o pago.
  • Duración: Periodo de tiempo (tn – t0) desde el origen hasta el final.
  • Término: Cada uno de los capitales (C1, C2, C3, …, Cn) que componen la renta.
  • Intervalo: Periodo de tiempo (ti – ti-1) entre dos capitales consecutivos.
  • Tanto de interés: Tasa de interés bi empleada para mover los capitales de la renta.


El «valor financiero de una renta» es la operación de trasladar los términos de la renta al ORIGEN o «descuento» (momento t0) o al FINAL o «capitalización» (momento tn). En el caso que nos ocupa, el traslado de los términos de la renta se realiza al ORIGEN.

Por otra parte, nos encontramos que el RD 55/2017 nos define una clase de renta típica INMEDIATA, porque se valora en el ORIGEN (en t0); la frecuencia de los términos (C1, C2, C3, …, Cn) es entera, o dicho de otra manera es coincidente con la frecuencia de «descuento»; la ley financiera que se aplica es de interés COMPUESTO y FIJO en todos los «intervalos»; la cuantía de los términos Ci es VARIABLE entre cada «intervalo»; son TEMPORALES, porque el número de términos es FINITO y debe ser CONOCIDO; y, finalmente, el vencimiento del «término» es POSTPAGABLE, porque se produce al final de cada «intervalo» o periodo, excepto la «inversión inicial» que, normalmente y si no se dice otra cosa, se produce en el momento t0, es decir en el ORIGEN.

Esquema establecido por el RD 55/2017


Por tanto, el esquema de esta renta por la que se calcula el período de recuperación de la inversión, conforme al artículo 10 del RD 55/2017, es el siguiente:



Ingresos, gastos e inversiones elegibles


Una cuestión de capital importancia es determinar qué ingresos y qué gastos e inversiones deben ser considerados para establecer los flujos netos de caja de cada intervalo o período, conforme a los principios establecidos en el RD 55/2017.

La primera razón para la elegibilidad es que, como se trata de determinar «flujos de caja» (movimientos de efectivo), solo se considerarán los que, previsiblemente, resulten efectivamente en cobros de los ingresos y los pagos de las inversiones realizadas y gastos contraídos, con independencia de cuál sea el momento de su reconocimiento contable conforme al principio del devengo.

Por otra parte, hay que diferenciar claramente entre los elementos que afectan a la determinación del periodo de recuperación de la inversión y los que, posteriormente, serán objeto de elegibilidad para incluir en la «fórmula de revisión de precios».

Es decir, para ser incluidos en el flujo de caja se deben considerar todas las inversiones y los gastos, realmente pagados, que formen parte de la estructura de costes de la actividad –la que realiza el contratista para el objeto del contrato–, “ponderándose cada componente de costes en función de su peso relativo en el valor íntegro de dicha actividad” (artículo 3.1 del RD 55/2015). De manera que habrá de tenerse en cuenta el «coste completo» (ver el apartado “estructura de costes” del post #118), porque no solo intervienen los costes directos (mano de obra directa y los materiales directos), sino que también forman parte del mismo todos aquellos otros elementos que son necesarios para su producción, aunque no se apliquen al contrato a través de una medida directa sino por consideraciones de la utilidad que aportan o relación de causalidad –por ejemplo las amortizaciones de los activos fijos, pero que, sin embargo, están expresamente excluidas por esta norma reglamentaria y porque, además, el gasto que refleja la depreciación realmente no representan movimientos efectivo y por ello deben ajustarse de los elementos que componen el flujo de caja– y otros elementos de costes, que forman parte de las actividades centralizadas de la empresa –por ejemplo, los gastos generales y de administración y los gastos financieros derivados de la utilización de fondos ajenos, estos últimos también excluidos expresamente de la fórmula de la revisión de precios por el reglamento– pero que la empresa, razonablemente, también pretende recuperar con los ingresos de su actividad, es decir con un beneficio razonable que forma parte del precio del contrato.

La ponderación de cada componente de esos costes indirectos de producción (overhead) y generales y de administración (G&A) que sean elegibles, se debe realizar mediante el cálculo de una tasa de absorción de los mismos. Y esto obligará necesariamente, con base en el artículo 10.1 del RD 55/2017, a que las ofertas que deban presentar los contratistas –aunque no se exija en expresamente en la norma–, cuando se prevea en el pliego la posibilidad de la revisión de precios, dicha oferta económica formule –en la práctica– con base en los costes de la actividad y con el desglose correspondiente, debiendo evaluarse que esas estimaciones –de la oferta– están realizadas sobre la base de predicciones razonables, porque rara vez va a resultar posible obtenerlas basadas de fuentes estadísticas oficiales. Por ello, deviene la necesidad de explicitarse “los criterios de imputación utilizados para considerar los gastos comunes a las distintas actividades” referidos en el artículo 3.3 del RD, habiendo de considerar que un coste es indispensable (artículo 3.2) “cuando no sea posible la correcta realización de la actividad y el pleno cumplimiento de las obligaciones normativas o contractuales exigibles, sin incurrir en dicho coste”. En consecuencia, no sólo son indispensables los costes directos (mano de obra directa y los materiales), sino que también lo son los correspondientes al overhead (incluidas las amortizaciones, aunque luego se excluyan para la determinación del periodo de recuperación de la inversión, y porque no suponen movimiento de efectivo, como hemos visto) y los generales y de administración (incluidos también los gastos financieros, aunque luego están expresamente excluidos por la norma reglamentaria para el cálculo del periodo de recuperación de la inversión), en la medida que aportan utilidad al objetivo de costes.

Cálculo del período de recuperación


Consideraciones generales


Como ya se dije en la entrada #118, este reglamento es de aplicación a aquellos contratos que no sean los de obras ni los de suministro de fabricación de armamento y los de equipamiento de las Administraciones Públicas, siendo aplicable al resto de contratos que tengan una duración superior a cinco años, que es el periodo umbral para la «recuperación de la inversión»[1].

En el caso de los contratos de servicios, en los que su duración (según el TRLCSP) es de cuatro años, aunque pueden preverse prórrogas hasta un máximo que haga la duración total del contrato en seis años, sin embargo, como la prórroga es optativa por el mutuo acuerdo de las partes, debe suponerse que, en cualquier caso al precio adjudicado, la inversión ya se recuperó en el periodo principal de ejecución del contrato (es decir, en un máximo de 4 años). Por tanto, este sistema tampoco es aplicable en la práctica, en mi opinión, al contrato de servicios, porque “la revisión no podrá tener lugar transcurrido el período de recuperación de la inversión del contrato” (artículo 9.5 del RD 55/2017). Si dicha recuperación ya se produjo durante los primeros cuatro años previos a las prórrogas, no cabe luego hacer ninguna revisión de precios.

De manera que, lo que sigue, parece estar pensado para aplicar principalmente en los contratos de concesión de obras y los de gestión de servicios públicos, porque a ellos se refiere expresamente, en incisos particulares, el artículo 9.3 y 9.7 y 8 del reglamento; y porque las reglas que se establecen en el artículo 10 del RD 55/2017, en la práctica, parecen estar dirigidas para su aplicación a esos contratos cuando dice:
Artículo 10.2.a):“El flujo de caja procedente de las actividades de explotación, que es la diferencia entre los cobros y los pagos ocasionados por las actividades que constituyen la principal fuente de ingresos del contrato, teniendo en cuenta tanto las contraprestaciones abonadas por los usuarios como por la Administración, así como por otras actividades que no puedan ser calificadas como de inversión y financiación”.
Entre los que se hallan.
  • los cobros de las tarifas percibidas de los usuarios y, en su caso, de Administración y los pagos del mantenimiento y sostenimiento del servicio y, en su caso, las cuotas o cánones que se fijen en el contrato que deban ser pagados a la Administración
  • los cobros por la explotación de zonas comerciales u otras actividades vinculadas o accesorias a la principal


Consideraciones relacionadas con las inversiones en activos fijos


Artículo 10.2.b):“ El flujo de caja procedente de las actividades de inversión … es la diferencia entre los cobros y los pagos que tienen su origen en la adquisición de activos no corrientes y otros activos equivalentes, tales como inmovilizados intangibles (entre ellos, derechos de uso de propiedad industrial o intelectual, concesiones administrativas o aplicaciones informáticas), materiales o inversiones inmobiliarias, así como los cobros procedentes de su enajenación.”

El RD 55/2017, en relación con las inversiones aplicadas en la correcta ejecución del contrato, no establece expresamente que aquéllas deban ser “nuevas” (o de nueva adquisición), sino que –en otro sentido– se puede interpretar que las inversiones en activos fijos son las que el contratista adjudicatario pone y aplica para realizar la concesión correctamente.

En todo caso, la inversión inicial –y las sucesivas, si las hubiera– forman parte de la corriente del flujo de caja. Si ésta es nueva, se puede suponer que se producirá un desembolso en efectivo en un momento inmediato posterior a la adjudicación del contrato, y justo antes de la formalización (con independencia de cómo se financie ese activo por el contratista).

Sin embargo, si los activos no son nuevos, también se produjo en el pasado (antes incluso de acudir a la licitación) un desembolso en efectivo de esos activos fijos que ya tiene y que el adjudicatario va a aplicar y poner a disposición del desarrollo del contrato. En este caso, razonablemente, deberá determinarse el valor contable actual (en el momento de la adjudicación) de esos activos y en que porcentaje de su actividad ellos van a participar en el contrato, pues pudiera el agente económico utilizarlos también en otras facetas que no sean del contrato. Dicho valor contable sería el considerado como la inversión inicial.

También debería considerarse si el contratista, para la ejecución del contrato administrativo, empleará activos fijos que los obtiene mediante un contrato de arrendamiento financiero o «leasing», porque, si fuera así, debería estar previsto en el pliego de cláusulas administrativas que el adjudicatario tiene la obligación de aportar una copia del contrato de «leasing» al órgano de contratación junto con su correspondiente tabla o cuadro de financiación, en la que se desglose:
a) la anualidad del préstamo a pagar;
b) la cuota de intereses de la anualidad;
c) la cuota de capital de la anualidad; y
d) la cuota soportada del impuesto sobre el valor añadido (IVA).

En estas circunstancias, sólo el pago de la cuota de capital del «leasing» es elegible para ser incluida el flujo de caja del periodo, porque ni los intereses (gasto financiero) –ver artículo 10.2.b) del RD 55/2017, que prohíbe incluir en el flujo de caja “cobros y pagos derivados de actividades de financiación”– ni la cuota del IVA soportado (por ser deducible y recuperable por el sujeto pasivo), son admisibles.

En relación con la enajenación de los activos utilizados en la ejecución del contrato, sigue diciendo en artículo 10.2.b) del RD 55/2017, que aunque no esté prevista por el adjudicatario “su efectiva enajenación en el momento de realizar las proyecciones”, en todo caso “se incluirá como cobro procedente de las actividades de inversión el valor residual de los activos, entendido como el importe que se podría recuperar al término del contrato o bien de la vida útil del elemento patrimonial, en caso de que ésta finalice con anterioridad, ya sea por su venta en el mercado o por otros medios”. En este punto, a la hora de determinar el valor residual del elemento patrimonial del contratista habrá de considerarse las características de aquellos adquiridos en propiedad de los otros que se posean en régimen de arrendamiento financiero. En todo caso, el agente económico debería aportar sus registros para saber cuál es el valor contable de los activos utilizados al finalizar el contrato y analizar si esos activos todavía tienen algún periodo extra de vida útil. En el caso de un activo fijo en régimen de arrendamiento financiero, si la duración del contrato de «leasing» coincide con la del contrato administrativo, al finalizar éste también lo hará el primero y, en ese instante, al ejercitar la opción de compra el contratista lo hará por el «valor residual» del contrato de «leasing». La paradoja es que mientras el agente económico paga el valor residual al arrendador del contrato de «leasing» al mismo tiempo, como hemos dicho, ese valor residual se debe incluir en el cálculo de periodo de recuperación, como cobro de las actividades de inversión, con lo que ambas magnitudes se compensan y anulan en la ecuación.

Por último, por los motivos que ya se han dicho, las amortizaciones no cuentan en el flujo de caja –tampoco la amortización del activo inmaterial en que se contabiliza el «leasing»– porque, aunque representa la depreciación económica o por el uso del activo fijo, en el cálculo del período de recuperación de la inversión únicamente se consideran los pagos realmente efectuados, la mayoría de ellos en el origen de la renta.

Consideraciones relacionadas con la tasa de descuento


La tasa de descuento es un asunto de capital importancia, porque de ella va a depender en gran medida (mucho más que los flujos de caja) si una inversión es rentable o no lo es. Y en este caso, si el periodo de recuperación de la inversión rebasa o no el 5º año.

La norma reglamentaria establece como tasa de descuento el equivalente al de la deuda del Estado a 10 años con una prima 200 puntos básicos.

En estas circunstancias, en las que el coste medio ponderado de capital de las empresas es muy superior (solo el coste de la financiación ajena del adjudicatario puede doblar, en el mejor de los casos, la tasa de descuento permitida por el RD 55/2017), podrá llevar a una trampa y hacer pensar que a esa tasa de interés se recupera la inversión en cinco años o menos y, por tanto, no aplicar la revisión de precios, cuando la realidad para la empresa adjudicataria es muy diferente.

Pero es que el problema, en este caso, no procede de los costes, porque puede ser que éstos realmente sí hayan variado, pero que al utilizar una tasa de descuento irreal, que no tiene en cuenta la auténtica estructura financiera y su coste para la empresa adjudicataria, al ser tan baja manifieste un panorama que no se corresponde con la realidad y presente una "ilusión" de que la empresa recupera la inversión antes de que concluya el 5º año.

Al distorsionar la realidad la tasa de descuento que establece la norma reglamentaria, a mi modo de ver ya no se trata de un problema de los costes de producción sino otro de tipo financiero, ante la imposibilidad que tiene el contratista para que le sea reconocido su auténtico coste de capital y tampoco poder acceder a la revisión de precios, la única manera de absorberlos es mediante un mayor beneficio que aplicaría en la tarifa o precio del contrato, si no quiere ir a la ruina.

Así que, habrá que poner mucho cuidado en la estructura de los costes y conocer cuál es el coste financiero real para los licitadores que deben hacer importantes inversiones para completar satisfactoriamente la prestación del contrato, porque ello justificará un mayor porcentaje de beneficio en su tarifa o el precio ofertado para el contrato.

Con estas premisas y consideraciones, se facilita una tabla que el lector puede utilizar para realizar sus propias pruebas. Hago especial hicapié para que se realice el cálculo con diferentes tasas de descuento, partiendo de la base que, en la actualidad, la deuda del Estado a 10 años tiene una rentabilidad aproximada de 1,70% y que, por tanto, es el 3.70% la tasa a la que se deben descontar los flujos de caja. Como las empresas tienen una financiación más costosa, en la medida en que se aplique una tasa de descuento más alto, manteniendo los mismos flujos de caja, el período de recuperación de la inversión también es mayor.

Hacer click aquí para descargar el fichero y abrir luego con Microsoft EXCEL



En un próximo artículo, que tengo en preparación, mostraré mi propuesta para establecer la fórmula de revisión de precios



1 La «recuperación de la inversión» NO es sinónimo del momento a partir del que en adelante se obtiene el «beneficio» contable. El modelo del descuento de flujos de caja, que propone la norma reglamentaria, está basado en un sistema dinámico de análisis de rentabilidad de inversiones diferente a la evaluación estática del momento de cálculo del «beneficio». El «beneficio» llega –o no– en un momento diferente en el que se hace una inversión rentable; o bajo esas condiciones de tasa de interés (aplicada en la ley financiera) la inversión no es rentable jamás, con independencia de que haya o no beneficio contable.

jueves, 9 de marzo de 2017

Control de costes de los contratos. Semejanzas con la legislación francesa


#119

Hace pocas fechas leía un tuit de @Javiervazquezma que despertó mi curiosidad.

"LeyContFrancia 104 articulos incluyendo Dfinales =suficiente,....
En España..el proyecto de LCSP 340 articulos y 47 Disp Adicionales...:-(


–javier vázquez‏ @Javiervazquezma 28 de febrero de 2017.”


También, gracias a él, me puse sobre la pista de la Ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics –la ley francesa más reciente sobre contratación pública que, como no puede ser de otra manera, es consecuencia de la transposición de las directivas 2014/24/UE y 2014/25/UE–, y para comprobar que, efectivamente, su estructuración tiene un número muy inferior de artículos (la tercera parte aproximadamente) que el proyecto de ley español. Sin embargo, en multitud de preceptos, es frecuente encontrarse con que se remite la regulación de sus aspectos concretos a los reglamentos correspondientes, siendo fácil toparse con la expresión: se fijarán o serán previstas “par voie réglementaire”.

Lo anterior explica la necesidad de la siguiente norma reglamentaria, el “Décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics" que, con sus 189 artículos, sumados al centenar de la Ordonnance, entre ambas ya se equiparan en extensión a nuestro proyecto de ley.

Pero no es el objeto de este post la comparación de cómo sea, o se estructure, la espina dorsal de ambos códigos de contratación pública –el español y el francés–, sino desvelar aquello que me parece realmente notable. Y es el hecho de que sin haber una aparente conexión entre los respectivos procesos de regulación normativa –ruego a los lectores que pudieran conocer la existencia de esa proximidad hagan su comentario en esta entrada– he encontrado ciertos aspectos que, no estando previstos en el derecho comunitario, sí que se insertan tanto en la norma francesa y española de manera muy parecida. Así, por ejemplo, dentro del procedimiento de adjudicación, en el artículo 40 de la ley francesa se establece la obligación de efectuar una evaluación previa del proyecto, estableciéndose en el decreto que la desarrolla (artículo 24) un umbral de 100 millones de euros para su realización:

Section 1 : Evaluation préalable du mode de réalisation du projet


Article 40

Lorsqu'un marché public, autre qu'un marché public de défense ou de sécurité, porte sur des investissements dont le montant hors taxe est égal ou supérieur à un seuil fixé par voie réglementaire, l'acheteur réalise, avant le lancement de la procédure de passation, une évaluation ayant pour objet de comparer les différents modes envisageables de réalisation du projet. Cette évaluation comporte une analyse en coût complet et tout élément permettant d'éclairer l'acheteur dans le choix du mode de réalisation de ce projet.



Lo que me recuerda, pudiendo establecer un paralelismo, con la finalidad de la función que tiene encomendada la nueva Oficina Nacional de Evaluación, en relación con los proyectos de los contratos de concesión.

Pero más cercano a lo que es el objeto de este blog, me resulta estas otras obligaciones y previsiones que se disponen en la ley y el reglamento francés:

Ordonnance n° 2015-899

Chapitre III : Contrôle des coûts de revient


Article 64

I. - Dans les cas prévus au III, les titulaires de marchés publics conclus par l'Etat ou ses établissements publics fournissent à l'acheteur, si celui-ci en fait la demande, tous renseignements sur les éléments techniques et comptables du coût de revient des prestations qui font l'objet du marché public.
II. - Les titulaires ont l'obligation de permettre et de faciliter la vérification éventuelle sur pièces ou sur place de l'exactitude de ces renseignements par les agents de l'administration.
Ils peuvent être assujettis à présenter leurs bilans, comptes de résultat ainsi que leur comptabilité analytique et tous documents de nature à permettre l'établissement des coûts de revient.
III. - Les obligations prévues ci-dessus sont applicables aux marchés publics pour lesquels la spécialité des techniques, le petit nombre de candidats possédant la compétence requise, des motifs de secret ou des raisons d'urgence impérieuse ou de crise ne permettent pas de faire appel à la concurrence ou de la faire jouer efficacement.



Dicha norma establece la necesidad del control de costes en las compras públicas otorgando la facultad a los órganos de contratación para evaluar toda la información sobre los elementos técnicos y contables del coste de producción del objeto del contrato y la obligación a los agentes económicos de permitir y facilitar esas comprobaciones, especialmente aplicable a los contratos públicos complejos por la tecnología que se utiliza, el pequeño número de candidatos en la licitación que impide que haya la competencia necesaria, o motivos o razones por clasificación de seguridad, extrema urgencia o situaciones de crisis, que no permite hacer ofertas o promover un juego competitivo que sea eficaz.

Pero es que, además, en el artículo 138 del reglamento, se establecen las consecuencias por la falta de colaboración del agente económico en proporcionar al comprador la información sobre los elementos técnicos y contables del coste de producción, así como que la decisión de ejercer ese control de los costes pertenece a la autoridad adjudicataria y que esa vigilancia es realizada por los agentes o funcionarios de los departamentos facultados para realizar las auditorías correspondientes.

Todo esto me conduce, al final, a comparar el artículo 102.7 del proyecto de la nueva Ley de Contratos del Sector Público (recordemos que se transcribe del 87.5 del todavía vigente TRLCSP y del ya lejano artículo 75.5 de la derogada ley de 2007), con el artículo 19 del “Décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics, puestos en el contexto de la compra compleja, como son las adquisiciones de compra pública precomercial (CPP) y la compra de tecnología innovadora (CPTI), en cuyos mercados hay ausencia de información o referencias válidas sobre costes de producción que sean comparables, la necesidad de utilización de técnicas nuevas o la ausencia de concurrencia.

art. 19 Décret nº 2016-360 art. 102.7 proyecto de LCSP
I. - Il est possible de conclure des marchés publics à prix provisoires.
II. - Pour l'Etat, ses établissements publics autres que ceux ayant un caractère industriel et commercial, les collectivités territoriales, leurs établissements publics et leurs groupements, le marché public ne peut être conclu à prix provisoires que dans les cas suivants:
1° Lorsque, pour des prestations complexes ou faisant appel à une technique nouvelle et présentant soit un caractère d'urgence impérieuse, soit des aléas techniques importants, l'exécution du marché public doit commencer alors que la détermination d'un prix initial définitif n'est pas encore possible;
2° Lorsque les résultats d'une enquête de coût de revient portant sur des prestations comparables commandées au titulaire d'un marché public antérieur ne sont pas encore connus;
3° Lorsque les prix des dernières tranches d'un marché public à tranches sont fixés au vu des résultats, non encore connus, d'une enquête de coût de revient portant sur les premières tranches, conclues à prix définitifs;
4° Lorsque les prix définitifs de prestations comparables ayant fait l'objet de marchés publics antérieurs sont remis en cause par le candidat pressenti ou par l'acheteur, sous réserve que ce dernier ne dispose pas des éléments techniques ou comptables lui permettant de négocier de nouveaux prix définitifs ;
5° Lorsque les prestations font l'objet d'un partenariat d'innovation ou font appel principalement à des technologies innovantes ou évolutives ne permettant pas de conclure le marché public à prix définitif.
III. - Les marchés publics conclus à prix provisoires précisent :
1° Les conditions dans lesquelles sera déterminé le prix définitif, dans la limite d'un plafond éventuellement révisé ;
2° L'échéance à laquelle le prix définitif devra être fixé ;
3° Les règles comptables auxquelles le titulaire devra se conformer ;
4° Les vérifications sur pièces et sur place que l'acheteur se réserve d'effectuer sur les éléments techniques et comptables du coût de revient.
IV. - Pour la réalisation des ouvrages mentionnés à l'article 1er de la loi du 12 juillet 1985 susvisée, les marchés publics de maîtrise d'oeuvre sont passés à prix provisoires conformément au décret du 29 novembre 1993 susvisé.
Excepcionalmente pueden celebrarse contratos con precios provisionales cuando, tras la tramitación de un procedimiento negociado, de un diálogo competitivo, o de un procedimiento de asociación para la innovación, se ponga de manifiesto que la ejecución del contrato debe comenzar antes de que la determinación del precio sea posible por la complejidad de las prestaciones o la necesidad de utilizar una técnica nueva, o que no existe información sobre los costes de prestaciones análogas y sobre los elementos técnicos o contables que permitan negociar con precisión un precio cierto.

En los contratos celebrados con precios provisionales el precio se determinará, dentro de los límites fijados para el precio máximo, en función de los costes en que realmente incurra el contratista y del beneficio que se haya acordado, para lo que, en todo caso, se detallarán en el contrato los siguientes extremos:

a). El procedimiento para determinar el precio definitivo, con referencia a los costes efectivos y a la fórmula de cálculo del beneficio.

b). Las reglas contables que el adjudicatario deberá aplicar para determinar el coste de las prestaciones.

c). Los controles documentales y sobre el proceso de producción que el adjudicador podrá efectuar sobre los elementos técnicos y contables del coste de producción.

En los contratos celebrados con precios provisionales no cabrá la revisión de precios.


Como se puede apreciar, ambas normas están muy próximas. Sin embargo, lo que me queda por comprobar es cómo en Francia han resuelto el procedimiento de verificación de los costes de los contratos y han establecido las normas contables y de elegibilidad de costes que han de regir en este tipo de contrataciones.

Queda, por tanto, el compromiso de explicarlo en una próxima entrada de este blog.

martes, 14 de febrero de 2017

Fórmulas de revisión de precios. RD 55/2017



#118

Este artículo es la anunciada continuación del anterior post #117 en el que hice un análisis de urgencia sobre los principios básicos que se establecen en el reglamento de desindexación.

En esta entrada del blog voy a intentar “desenredar” los principios que determinan el establecimiento de fórmulas en las revisiones periódicas y predeterminadas.

Debo advertir, porque no forma parte del objeto de este blog, que dejo de lado cualquier supuesto de determinación de fórmulas de revisión de valores monetarios de bienes y servicios proporcionados en sectores regulados, como es el energético y otros tipos de acuerdos que puedan establecerse en contratos de tipo inmobiliario. Como tampoco son su objeto, porque ya disponen de su regulación específica, las revisiones de precios en los contratos de de obras y contratos de suministro de fabricación de armamento y equipamiento de las Administraciones Públicas (art. 8 del RD 55/2017). Por tanto –¿qué nos queda?–, pues el resto de los contratos1 del sector público, referidos en el artículo 6.3 del reglamento, para los que se regula la forma en que podrán ser objeto de revisión periódica y predeterminada, conforme a lo dispuesto en los artículos 7, 9 y 10 siguientes.

También debo decir, porque creo que es muy importante y abre la consideración hacia otras vías de enfocar el problema de la variación de los valores de los costes, cuando el objeto del contrato presenta un grado significativo de complejidad y la duración de la ejecución es larga –el periodo de recuperación de la inversión excede de cinco años (art. 89.2 del TRLCSP, según Rúbrica del Capítulo II del Título III del Libro I redactada por el apartado dos de la disposición final tercera de la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española. Vigencia: 1 abril 2015)–, que la posibilidad a la revisión periódica y predeterminada del precio del contrato es una opción –no es una obligación– que el órgano de contratación puede considerar y, si lo estima oportuno, aprobar en los pliegos.

Dicho esto, la retribución o contraprestación económica (el precio) que se pague al contratista, cuando se prevea que puede haber variación en los valores de los costes de producción del objeto del contrato, el órgano de contratación puede adoptar las siguientes dos alternativas para abordar el problema y determinar el precio cierto, que son:
  • Adjudicar el contrato con un precio a tanto alzado y posteriormente, si cumple las circunstancias requeridas por la ley (TRLCSP), hacer una revisión con arreglo a una fórmula que sea consecuente con los principios establecidos en este reglamento (si no existe ya una aprobada por el Gobierno en el Consejo de Ministros), o
  • Realizar la contratación con un precio provisional, dentro de un límite máximo, y fijar el precio final del contrato en función de los costes en que realmente incurra el contratista y del beneficio que se haya acordado, siguiendo las reglas establecidas en el artículo 87.5 del vigente TRLCSP –con su correspondiente en el 102.7 de la nueva ley, en la que se hace, como novedad, la siguiente prevención: “En los contratos celebrados con precios provisionales no cabrá la revisión de precios”, de una lógica aplastante–.

Una persona me comentó recientemente que tenía la sensación de que tanto la ley y el reglamento están hechos para que no haya revisión de precios. Y, en mi opinión, creo que no le sobra razón, porque si elige el órgano de contratación el modelo de la fórmula de revisión de precios y no utiliza una obligatoria que ya exista, porque todavía no ha dado tiempo a que sea aprobada por el Consejo de Ministros, que se prepare para hacer el tránsito por un camino de obstáculos, pero que no son insalvables, en absoluto.

Situándonos en la hipótesis de que todavía no exista esa fórmula aprobada por el Gobierno (lo normal y dudo que se apruebe en un futuro), dice el artículo 7 del reglamento que el órgano de contratación podrá establecer una propia para la revisión periódica y predeterminada, en la que se incluirán los “costes de la actividad” de acuerdo con los principios expuestos en el capítulo II de este real decreto. Creo que en mi artículo anterior #117, al que remito su lectura para no repetirme, dejé bastante clara la constatación de sus deficiencias.

Materialidad


La primera novedad que encuentro –y debo decir que realmente es muy útil, aunque desconozco el criterio y los análisis realizados para tomar ese porcentaje y no otro– es que el reglamento se “moja” estableciendo una razón de la materialidad2 de los costes en los contratos públicos, o dicho de otra manera hasta qué punto un elemento de coste o un grupo de costes imputados a un contrato son significativos y tienen relevancia. En este caso queda establecida en el 1% del “valor íntegro de la actividad” 3, es decir el precio del contrato.

Costes prohibidos


Es importante destacar también que el reglamento (consecuente con el segundo párrafo del artículo 89.2 del vigente TRLCSP, según quedó redactado por la Ley 2/2015), establece la regla que determina una lista exhaustiva de elementos de coste (financieros4, amortizaciones y gastos generales o de estructura) y el beneficio, para los que prohíbe revisar su valor. Entonces, en sentido contrario, puede deducirse que sí pueden ser objeto de revisión periódica los costes directos (por abreviar: mano de obra directa y los materiales) y los costes indirectos de fabricación (también denominados «Overhead»).

¿Cómo se identifican los gastos prohibidos de revisión de precios en la contabilidad del contratista?. Los gastos financieros se identifican porque, conforme al Plan General de Contabilidad de 2007, se registran por las empresas en cuentas que van desde la 660 a 669; las amortizaciones se registran en cuentas 680/681 y 682; sin embargo, los gastos generales o de estructura (G&A), entre los que se encuentran conceptos tales como transportes, suministros, servicios exteriores, los salarios y cotizaciones sociales, … etc, comparten su registro en las mismas cuentas de la contabilidad general que los consumos para la producción, es decir los costes indirectos de producción («Overhead»). Por ello, se hace necesario requerir la exposición de las agrupaciones homogéneas de costes –por un lado G&A (que no es susceptible de revisión) y por el otro Overhead (que sí es susceptible de revisión)– con la exhibición de la trazabilidad de las cuentas de gasto de las que proceden.

Estructura de costes


Debe suponerse que la estructura de costes5 típica, a la que se hace referencia en el artículo 3.1 del reglamento, y que debe estar justificada en la memoria que acompaña al expediente de contratación, debería tener, como mínimo, la siguiente composición:
  1. Costes directos
    -Mano de obra directa
    -Materiales
  2. Otros costes directos
  3. Costes indirectos de producción (Overhead6)
  4. Gastos generales o de estructura que incluyen el coste financiero y el coste de ventas (G&A)
= Totalidad de los costes de la empresa

Generalmente, las empresas tienen esa misma estructura de costes, porque se desprende del formato (en lista, cascada o escalera) de la “cuenta de pérdidas y ganancias” que se establece en el Plan General de Contabilidad, dado que es más fácil de entender y es la más adecuada para llevar a cabo un análisis de la situación económica de la empresa.

Si bien la estructura de costes se puede decir que es casi idéntica entre las empresas, no cabe afirmar lo mismo respecto de los elementos individuales que componen dicha estructura de costes y que diferencian unas empresas de otras.

Dichos elementos de la estructura de costes de las empresas, aunque pertenezcan al mismo sector industrial o de los servicios, dependen de factores tan dispares como el modelo de contabilidad analítica que tengan implantado, su organización, su capacidad productiva y los recursos ociosos, su nivel tecnológico y especialización, …, etc. Sin embargo, como ya señalé en el post anterior, la Resolución de 14 de abril de 2015, del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas (ver BOE de 23/04/2015), por la que se establecen criterios para la determinación del coste de producción de bienes y servicios, y que es de obligado cumplimiento por las empresas, ha realizado una labor de homogeneización haciendo comparable el coste de producción entre las diferentes compañías.

Debe tenerse en cuenta que los gastos generales o de estructura, aunque no pertenecen al coste de producción, también son costes que debe recuperar la empresa con su actividad y, por tanto, forman parte de la estructura de costes, aunque luego no sean susceptibles de la revisión periódica y predeterminada en los contratos públicos, por lo que deberán ser segregados apropiadamente.

Por lo que más adelante se verá –la necesidad del órgano de contratación de justificar el cumplimiento del principio de eficiencia y buena gestión empresarial de los operadores económicos del sector correspondiente a los que requerirá el suministro de información sobre sus respectivas estructuras de costes, con la finalidad de elaborar una propuesta de estructura de costes para la actividad (el objeto del contrato), utilizando dicha información– los contratistas que debiendo ajustar su contabilidad a lo establecido en la citada Resolución del ICAC, asimismo, deberían tener descrito en un manual de procedimientos los criterios para clasificar los costes en directos e indirectos (a los efectos de establecido en este reglamento sobre la "eficiencia y buena gestión empresarial"), de tal manera que:
  1. Los costes indirectos deberían estar agrupados con base a criterios de homogeneidad
  2. Las agrupaciones de costes indirectos deberían imputarse a los objetivos finales en función de asignaciones que tengan en cuenta la relación causa-efecto, o de utilidad entre los costes y los objetivos finales a los que se asocian, y que en el pliego que se apruebe debería explicitase –consecuente con el artículo 3.3 del reglamento– en la forma siguiente:
    - En el caso de que un volumen significativo de los costes que integran la agrupación se origine por la gestión y supervisión de actividades concernientes a costes de la mano de obra y materiales directos, y que los recursos consumidos no puedan vincularse de forma exacta con los objetivos de costes producidos, se imputarán en función de una base de reparto que sea representativa de la actividad que está siendo gestionada o supervisada.
    - En el supuesto de que la agrupación de costes no incluya cantidades significativas de costes asociados a la gestión y supervisión de actividades con un alto componente de mano de obra o de materiales directos, y el consumo de recursos pueda identificarse para cada caso en particular con los objetivos de costes respectivos, la agrupación de costes se imputará en función de la medición particular del consumo del recurso por cada objetivo de coste, por medio de alguna base de reparto que sea representativa del volumen o el valor de los recursos consumidos.
En todo caso, reitero que consecuente con el artículo 3.3 del reglamento, para poder someter con garantías al trámite de información pública, con carácter previo a la aprobación de los pliegos, la propuesta de estructura de costes que está basada en la información suministrada por los contratistas, debería comprobarse que:
  1. Los costes directos están representados por costes reales, excepto que utilicen un sistema de coste estándar para valorar la mano de obra directa y los materiales
  2. Las agrupaciones de costes indirectos son homogéneas porque todas las actividades, cuyo coste incluya, tienen la misma o similar relación causal o de utilidad respecto a los objetivos de costes a los que está vinculada.
  3. Que las bases de reparto están determinadas con arreglo a elementos significativos y representan la mejor relación causa-efecto o utilidad entre la agrupación de costes indirectos y el objetivo de costes.
  4. Cuando se utilizan por los operadores económicos coeficientes preestablecidos para imputar costes indirectos, debe comprobarse que:
    - los coeficientes estén fijados con base en estimaciones actualizadas y que se revisan al menos una vez al año; o
    - los coeficientes se calculan en función de los datos registrados en períodos anteriores, o
    - en el caso de procedimientos de adjudicación con negociaciones, las partes contratantes acuerdan establecer coeficientes singulares. En este supuesto, debería exigirse que el contratista formule por escrito el procedimiento de cálculo de los coeficientes que los deberá aplicar uniformemente.

Por último, los costes prohibidos en la revisión de precios, y que también forman parte de la estructura de costes, deberían ser identificados y segregados, toda vez que están dentro de la cuenta de pérdidas y ganancias. De manera que debería requerirse en el pliego aprobado información separada acerca de: (1) los gastos financieros, que pueden ir incluidos en la estructura de costes dentro del (G&A); (2) las amortizaciones, que en la estructura de costes forman parte de los costes indirectos de producción (Overhead); y (3) los denominados generales y de administración (G&A), que incluyen también –además de financieros– los gastos de las ventas y otros de tipo residual.

Con base en esta información7 el órgano de contratación ya estará en condiciones de elaborar la propuesta de estructura de costes para el contrato que vaya a celebrar y que será la que rija después de haberse sometido al trámite de información previa y, en su caso, con la aprobación del Comité Superior de Precios u órgano autonómico equivalente. Y que se supone se corresponde con la estructura de costes de una empresa eficiente y bien gestionada8, porque tiene establecidos los procedimientos contables y las políticas y sistemas de control interno adecuados (las mejores prácticas), lo que le permite trabajar con eficiencia y controlar sus costes, ofreciendo la mejor calidad del bien o del servicio. Pero, además, también deberá justificar el cumplimiento del periodo de “recuperación de inversiones”, conforme a la regla establecida en el artículo 10 del reglamento, que se tratará más adelante.

La fórmula


En revisión de precios estamos acostumbrados a ecuaciones que determinan el índice de actualización de un tipo que se caracteriza porque los valores de las variables han sido publicados en el BOE (por eso son oficiales) por el Comité Superior de Precios de Contratos del Estado, que los tomará, o no, de las encuestas de precios industriales que realiza el Instituto Nacional de Estadística (INE) o hará sus propias encuestas. Circunstancias éstas que desconozco y, a los efectos que siguen acontinuación, para mí no es relevante despejar esa duda.

Así, una ecuación como la siguiente: Kt = 0,24Tt/T0 + 0,76 expresa que el índice de variación de precios obtenido Kt es función de las variables Tt y T0, siendo “t” el mes en que se revisa la variable T y “0” el mes de la adjudicación. De manera que el índice depende de la relación de un solo elemento T (materiales electricos), cuyo valor es medido en dos momentos diferentes de tiempo, al que se le aplica un factor de recargo de valor 0,24 y se le añade un término constante cuyo valor es 0,76.

La relación de la variable (materiales eléctrios, en este ejemplo) normalmente arrojará un valor superior a la unidad. En el caso que la relación de la variable sea exactamente la unidad el índice Kt también será la unidad, con lo que no habrá variación alguna en el precio revisado. Es decir, el elemento diferencial y significativo en las fórmulas tradicionales de revisión de precios recae en el precio oficial que establezca el BOE del elemento considerado en el contrato objeto de revisión.

Asimismo, debe significarse que un factor de producción tan relevante, como es la mano de obra, ha desaparecido de las fórmulas de revisión de precios. De tal manera que desde 30 de abril de 2009 dejaron de ser utilizadas las fórmulas recogidas en el Decreto 3650/1970, que sí incluían la mano de obra.

Sin embargo, en este procedimiento de revisión de precios, consecuente con los principios recogidos en el RD 55/2017 –que recordemos son: «referenciación a la estructura de costes de la actividad», «eficiencia y buena gestión empresarial» y «razonabilidad» (dicho de otra manera: “límite de costes de mano de obra”)–, los costes de la mano de obra directa son uno de los elementos fundamentales de la estructura de costes.

Puesto que solo el coste directo y el coste indirecto de producción («Overhead») son admisibles para aplicar la revisión de precios, las variables de la ecuación serían:
  1. Costes directos
    -Mano de obra directa, en el momento “t” y “0” (MOD0 y MODt)
    -Materiales, en el momento “t” y “0” (MAT0 y MATt)
  2. Costes indirectos de producción (Overhead), en el momento “t” y “0” (OH0 y OHt)
Pero en este caso, como no hay precios oficiales publicados en el BOE por el Comité Superior de Precios de los Contratos del Estado de referencia que puedan ser aplicados, la única forma de poder evaluar la variación de los precios es solicitando a los agentes económicos que presenten sus ofertas con descomposición de los costes del precio unitario de las prestaciones (ver entrada #115 de este blog), que es consistente con lo establecido en el artículo 3.3 del reglamento: “Únicamente se tendrán en cuenta los costes directamente asociados a las actividades retribuidas por los valores monetarios susceptibles de revisión”. Y, además, si el operador económico realizase otras actividades, la revisión de los valores se realizará de forma separada y sólo se tendrán en cuenta los costes relativos a la actividad cuyo valor monetario se revisa. Solo esto se podrá hacer si están explicitados en el pliego los criterios de imputación que deben ser utilizados para considerar los gastos comunes (costes indirectos - «Overhead») admisibles a las distintas actividades (es decir, el contrato).

Al comparar los costes directos e indirectos de producción (los ofertados y que son adjudicados con los costes reales en el momento de la ejecución), podrá establecerse el valor de la razón de las citadas variables y obtener el resultado de la fórmula de revisión de precios.

Periodo de recuperación de la inversión


Esta exposición se completa con la explicación realizada en el post #120, del 22 de marzo de 2017. Recomiendo su lectura para una completa comprensión del significado de: «periodo de recuperación de la inversión», conforme es recogido en esta norma reglamentaria. También, en ese post, el lector podrá encontrar la utilidad, con la descarga de un fichero de Microsoft EXCEL, que le permitirá calcular los años del periodo de recuperación de la inversión.

En el análisis financiero el «periodo de recuperación de la inversión» o “payback” es un método que utiliza un criterio estático de valoración de inversiones y que permite seleccionar un determinado proyecto sobre la base de cuánto tiempo se tardará en recuperar la inversión inicial mediante los flujos de caja. Es decir, si la inversión en el momento t0 fue de 10.000,00€ y los flujos netos de caja en los siguientes años sucesivos fueron:
  • t1 = 0,00€
  • t2 = 5.000,00€
  • t3 = 10.000,00€
Es evidente que la inversión se ha recuperado en 2,5 periodos. Pero puede que el proyecto no sea rentable para ese mismo periodo de tiempo porque no se ha tenido en cuenta la tasa de rendimiento de la inversión.

Pues bien, la ecuación que plantea el artículo 10 del reglamento no es el “payback”, porque no busca periodos estáticos de tiempo, sino lo que arroja es si la inversión en el contrato para el agente económico es rentable, realizando correctamente la ejecución de las obligaciones previstas en él, incluidas las exigencias de calidad y precio para los usuarios (contratos de concesión de obras y gestión de servicios públicos), en su caso, y se permita al contratista la obtención de un beneficio sobre el capital invertido en condiciones normales de explotación.

Pero lo que en realidad está exponiendo el artículo 10 del reglamento es la fórmula del Valor Actual o Valor Capital de una inversión. Sobre esta ecuación del Valor Capital (VC) y su aplicación en la contratación pública, he tratado su trascendencia en varios artículos en este blog: en la entrada #100 Oficina Nacional de Evaluación. Función financiera ; y en la #107 Ecuación del contrato de concesión ; por lo que me remito a ellas para comprender su substrato teórico, su importancia y cómo debería utilizarse.

Dicha ecuación del VC, que está basada en los flujos de caja que permiten determinar el periodo de recuperación de la inversión, NO proporciona un número de años (5 cómo mínimo para que pueda aplicarse la revisión periódica y predeterminada), sino que arroja un valor monetario de tal manera que si es positivo, la inversión es rentable para ese número de años, y si es negativo la inversión no es rentable, con independencia que el periodo de recuperación de la inversión sea uno, dos, tres, …, “n” años.

En el ejemplo de arriba, si el tipo de interés al que se actualizan los flujos de caja fuera el 10%, significaría que, al finalizar el tercer año (recordemos que la inversión se recupera en 2,5 años) el VC = 1.645,38€, luego sería rentable. Sin embargo, si el tipo de interés de descuento se eleva al 20%, entonces al finalizar el tercer año ahora el VC = -740,74€ (no sería rentable).

Claro que, hay otra forma de enfocar el método del Valor Capital (de una manera impropia, desde luego, como se enuncia en el artículo 10 del reglamento). Este enfoque impropio sería estableciendo la premisa de que dado un tipo de interés fijo (el denominador) durante todos los años y basándose en predicciones razonables (estimaciones en las que habría que comprobar su supuesta razonabilidad) de los flujos caja futuros (sospecho que va a ser que no será posible encontrar en las estadísticas oficiales esas proyecciones, sino que habrá que recurrir a las previsiones financieras del agente económico adjudicatario), entonces ¿en cuántos periodos alcanzaría un VC ≥ 0?.

Siguiendo con el ejemplo anterior, si el tipo de interés al que se descuentan los flujos de caja sigue siendo del 20% y en al final del cuarto periodo se prevé un flujo de caja negativo de -1.000,00€ y al finalizar el quinto periodo se estima un flujo de caja positivo de 2.000,00€, todavía al finalizar el 5º periodo el Valor Capital sería negativo. Porque no sería hasta el 6º año que tuviera un flujo de caja positivo, como mínimo 420,00€, cuando haría el VC ≥ 0.

Realmente, en mi opinión, la utilización de la fórmula del valor capital tiene sentido en este contexto, pero si el razonamiento se transforma en el siguiente:

Dado un periodo para la ejecución del contrato de 5 años (o superior), evaluada la razonabilidad, consistencia y fiabilidad de las estimaciones del flujo de caja hechas por el licitador que comprenden los cobros previstos derivados del contrato (pagos de la entidad contratante y/o de los usuarios) y los pagos previstos en la correcta ejecución del contrato (inversión inicial y gastos admisibles imputables a la actividad), donde la metodología de cálculo del beneficio y su valor que se incluye en los cobros, y dado que dichos flujos de caja se actualizan a un tipo de interés constante, con arreglo a lo establecido en el artículo 10 del reglamento, la contratación es viable si, y sólo si, el Valor Capital (VC) del proyecto de la contratación para el agente económico es ≥ 0. Cuando este VC ≥ 0 del proyecto para el contratista se alcance en un número de años superior a cinco, entonces procede la revisión de precios del contrato.

Conclusiones finales


Lo que he expresado en este artículo son las cuestiones más relevantes que a mi juicio, junto al análisis de urgencia que hice en el post #117, se desprenden del nuevo reglamento. Seguro que surgen muchas más, pero si continuara ahora el análisis alargaría en exceso este artículo haciéndole perder eficacia.

A pesar del juicio crítico expresado, también debo reconocer que esta norma tiene importantes virtudes que permitirán enfocar adecuadamente y con transparencia el sobrecoste que representa las revisiones de precios. Sin embargo, en mi opinión, como he ido detallando, esta norma adolece de importantes deficiencias, que espero se subsanen en cada contrato a través de los pliegos de cláusulas administrativas, o en una posterior revisión de este reglamento.





1 Poniendo de antemano que conviene consultar la doctrina que al respecto han emitido, en sus sentencias y resoluciones, los Tribunales y la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, pues esta breve exposición no las abarca, en mi opinión, y en la práctica, puesto que los contratos de servicios no pueden tener una duración superior a cuatro años (aunque se prevean en ellos prórrogas cuya duración, con las prolongaciones incluidas, rebase los cinco años; salvo que, excepcionalmente, el contrato específico sea aprobado por el Consejo de Ministros con una duración superior a cinco años), van a quedar reducidos a: (a) los contratos de concesión de obras; (b) los de gestión de servicios públicos; (c) los contratos de colaboración entre en sector público y el sector privado (particularmente en éstos los de investigación y desarrollo que en el futuro se realizarán mediante una asociación para la innovación); (d) las contrataciones en el extranjero (Disposición adicional primera del TRLCSP); y, (e) los contratos mixtos (art. 12 del TRLCSP), todos ellos en los que el periodo de recuperación de la inversión sea superior a cinco años.

2 Materialidad. Significa la importancia relativa de una magnitud (por ejemplo de los costes) y los efectos significativos que tiene sobre el precio del contrato. La “materialidad” es un concepto altamente subjetivo (Martínez García, 169), porque la presunción de importancia es una visión personal que no tiene por qué coincidir en los distintos agentes económicos. Por ello, es un aspecto muy importante que, en esta caso no cabe negociar entre el órgano de contratación y los agentes económicos, sino que ya ha sido especificado ese “índice de materialidad” –en tanto por ciento– respecto de la totalidad de los costes del contrato. Ver Martínez García, Francisco Javier (2011): “Materialidad y riesgo de auditoría”. Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas. I.S.B.N.: 84-89006-12-1

3 Valor íntegro de la actividad. Se define en la exposición de motivos del reglamento como un concepto “concepto que se distancia del de costes totales en la medida que incluye no sólo la retribución de los bienes intermedios, factores productivos y capitales ajenos, sino también la correspondiente a los capitales propios, esto es, el beneficio. En el ámbito de la contratación pública el valor íntegro de la actividad será el precio del contrato, por ser toda la remuneración a percibir por el contratista”.

4 Me planteo la duda sobre si esta prohibición es razonable y se puede sostener, particularmente, en los casos en que los contratos de concesión de obras, que son financiados total o parcialmente por el concesionario (art. 253 del TRLCSP) –aun cuando debe asumir el riesgo de la inversión realizada–, esté prohibido revisar los costes financieros sobre los fondos (propios y ajenos) involucrados en la prestación del contrato. Máxime cuando el coste de los préstamos que deba solicitar y obtener de las entidades financieras pudieran estar nominados con un tipo de interés variable, referenciado a algún índice cambiante (euribor, por ejemplo); y, además, cuando en la fórmula del artículo 10 del reglamento, la tasa de descuento que se aplica para descontar los flujos de caja futuros y evaluar si se recupera o no la inversión realizada, es fija para todos los periodos, sin tener en cuenta el coste medio de capital que el contratista soporta en cada uno de ellos. Si, por ejemplo, la cuota de intereses del periodo que tiene que pagar se eleva eso significa que su coste medio ponderado de capital también se eleva. Pero si éste permanece constante en la ecuación (coste del bono a largo plazo + 200 puntos básicos) y no se revisa al alza en el numerador el beneficio o el coste financiero, se producirá un desequilibrio; a no ser que, al mismo tiempo, en el denominador (la tasa de interés) se eleve recogiendo el mayor coste medio de capital.
El efecto se puede comprobar con una sencilla tabla de Excel.

5 Se define como estructura de costes a la proporción que representa cada factor o servicio consumido en la producción. En consecuencia, la estructura de costes de una empresa guarda relación con el tipo de actividad que desarrolla en su sector. Sin embargo, dentro del mismo sector, las empresas que compiten en el mercado, pueden tener diferentes estructuras de costes debido a la aplicación de un modelo diferente de gestión por el que consiguen alcanzar ventajas competitivas que las hace diferenciarse de las otras.

6 Los costes indirectos de producción («Overhead»), de la misma manera que los «costes directos» (mano de obra directa y los materiales) y los «otros costes directos», son componentes de la estructura de costes de la actividad que están relacionados directamente con ella aunque su metodología de imputación al objetivo de costes se materialice mediante alguna relación de causa-utilidad. Por ello, también se consideran indispensables, porque no es posible prescindir de ellos (por ejemplo los recursos consumidos por un departamento de control de calidad) sin afectar negativamente al correcto desarrollo de la actividad o al pleno cumplimiento de las obligaciones asumidas.

7 En los contratos que superen un precio de cinco millones de euros, el órgano de contratación debe solicitar dicha información sobre la estructura de costes de la actividad a cinco empresas del sector, aunque puede que reciba menos respuestas de las solicitadas. Estas empresas bien pueden elegidas de entre los licitadores potenciales del contrato; o, también, en las fases preparatorias del contrato, cuando se trate por ejemplo de una «asociación para la innovación» o un contrato especialmente complejo que deba desarrollarse mediante otro tipo de procedimiento que requiera negociaciones, esta recopilación de información sobre la estructura de costes puede realizarla como un requerimiento más de la fase relativa a las «consultas preliminares del mercado».

8 Una empresa bien gestionada es aquella que tiene implantado un sistema de control interno adecuado y consistente, que protege los activos contra el fraude y permite confiar en su contabilidad y en el cumplimiento de las normas y regulaciones aplicables y las condiciones del contrato. El desarrollo de la auditoría sobre el sistema de control interno del agente económico (ver la entrada #62 de este blog) proporciona al órgano de contratación el medio para justificar el cumplimiento del principio de eficiencia y buena gestión empresarial establecido en el artículo 4 del reglamento.