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Bienvenidos al blog



Este blog nació con el propósito de captar el interés de personas que tienen preocupación por la racionalización del gasto público. Después de cuatro años de trabajo continuado y más de 100 entradas publicadas, sigo manteniendo ese objetivo.
En cualquier momento, con mayor razón en tiempos de crisis y cuando abunda la desconfianza, la sociedad española exige una gestión de las compras públicas basada en los principios de economía, eficacia, eficiencia, igualdad de trato y transparencia.
El objetivo principal de este blog es dar a conocer a la «auditoría de contratos» como la herramienta clave que permite al poder adjudicador:
  1. realizar controles documentales sobre los costes reclamados por los licitadores y sobre la eficacia de sus procesos de producción;
  2. determinar el precio definitivo de los contratos, dentro del límite fijado para el precio máximo, con base en el coste incurrido admisible; y,
  3. comprobar la metodología de cálculo del beneficio con arreglo a la fórmula acordada.


La «auditoría de contratos» se desarrolla en los celebrados con precios provisionales y que hayan sido adjudicados –aunque no exclusivamente– en procedimientos negociados, diálogo competitivo y la asociación para la innovación.
A todos, mi saludo de bienvenida; y, particularmente a los interesados en la contratación pública, mi invitación a que os pongáis en contacto conmigo y/o participéis en la encuesta – que hallaréis en este enlace– y con vuestros comentarios en las “entradas” que vaya publicando en el blog.

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Hay una nueva entrada publicada el día 18/04/2017, con el título:

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La fórmula de revisión de precios.

Guía para aplicar el RD 55/2017

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lunes, 16 de mayo de 2016

Oficina Nacional de Evaluación. Función financiera

Entrada revisada, corregida y actualizada en septiembre de 2016
#100

Introducción


Los recientes casos de fracaso en contratos de concesión de obras y de servicios ha justificado que a través de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, se modifique el TRLCSP –cuya vigencia se produjo el pasado dos de abril– introduciendo una nueva Disposición adicional, la trigésimo sexta, por la que se crea la Oficina Nacional de Evaluación y dotándola de una función puramente financiera, pues tiene la finalidad de evaluar la «sostenibilidad financiera» –dicho con otra palabra la “rentabilidad”– de los proyectos concesionales cuando los agentes económicos que licitan a contrataciones de concesión de obras y los de concesión de servicios públicos no asumen completamente los riesgos operativos de los respectivos contratos. Análisis que a mi juicio, aunque no está previsto por la Ley, también debería hacerse extensivo –quizá con mayor motivo, porque ahí están los casos de las autopistas radiales en Madrid y el túnel de Pertús del paso transfronterizo de ferrocarril entre España y Francia– a los proyectos concesionales en los que el agente económico asume completamente el riesgo operacional.

En un entorno competitivo, las empresas dan preferencia a aquéllos proyectos de inversión de los que esperan conseguir una rentabilidad positiva. Dicha rentabilidad, que es la base de su decisión, normalmente se obtiene por los ingresos derivados de la puesta en funcionamiento de los activos; pero si éstos no son suficientes, intentará conseguir ingresos adicionales, como puede ser mediante la obtención de subvenciones o el cobro de algún tipo de compensación de las entidades públicas responsables de la obra o el servicio. Y es debido a éstas últimas –la reclamación de compensaciones "irrazonables"– lo que ha provocado el empeño en la Administración para no pagar unos sobrecostes que aparentemente son derivados de una mala decisión financiera tomada por el contratista adjudicatario; o quizá no tan mala para el contratista, pero de toda lógica inaceptable para los intereses generales de los ciudadanos, porque ya en su planteamiento de inicio, al proyectar la inversión, contaba con que se produciría el ingreso y resarcimiento de pérdidas potenciales.

Ahora, gracias a esta modificación en el TRLCSP, la Oficina Nacional de Evaluación (ONE) va a tomar una función equivalente a la de un gerente financiero, asumiendo la misión de evaluar aspectos de gestión financiera de la empresa licitadora a la concesión en cuanto a:
  • cómo asignar los recursos financieros disponibles,
  • el coste de capital, es decir la tasa de actualización del flujo de efectivo para seleccionar la inversión rentable,
  • la estructura financiera –relación entre capitales propios y ajenos– que se ha de mantener para que sea óptima,
  • el ritmo en que se han de producir los flujos de caja a lo largo del periodo de ejecución del contrato de concesión, y
  • la política de dividendos, por cuanto está íntimamente relacionada con el flujo de tesorería, la estructura de capital y el coste del capital

Lo anterior conduce a que la ONE va a tener que entrar a analizar cuáles son los proyectos de inversión que puede permitirse el agente económico –es decir, si tiene capacidad para concurrir al contrato de concesión–; qué inversión inicial en activos debe acometer el licitador para desarrollar el contrato –no sólo activos fijos productivos, sino también capital humano debidamente capacitado–; y, cómo va a financiarse –es decir, sus necesidades de capital–.

Hasta este momento, por parte de las entidades públicas contratantes, su punto de vista, con respecto a los licitadores, ha sido desde el perímetro exterior –es decir, si aportaban pruebas de cumplimiento de los requisitos para contratar y de solvencia–. Sin embargo, con la nueva Disposición, se establece que con carácter previo a la contratación –en algunas de ellas, no en todas– se debe entrar en el interior de las empresas para evaluar y analizar la razonabilidad de las previsiones de los aspirantes a la licitación en cuanto a:
  • la rentabilidad calculada del proyecto
  • el valor de la inversión inicial
  • los flujos de caja esperados, incluidas las ayudas otorgadas en función del riesgo de demanda que asuma el concesionario, y
  • la tasa de descuento establecida, en función del coste de capital para financiarse

Pues bien, la Ley establece que debe mantenerse un equilibrio financiero del contrato de tal manera que los flujos de caja derivados de las operaciones del contrato de concesión junto a las compensaciones establecidas permitan obtener al concesionario una rentabilidad razonable. Y como el contrato se desarrolla durante un periodo futuro, esto nos lleva a considerar la dimensión financiera temporal del proyecto o inversión financiera productiva.

Dimensión financiera de la inversión o del proyecto productivo


Toda inversión o proyecto productivo –como es, en este caso, la ejecución de un contrato– se puede contemplar sobre la base de la corriente de cobros y pagos que origina.

Los cobros que percibe el adjudicatario proceden de los pagos que realiza el ente adjudicador o, en el caso de los contratos de concesión de obras y de servicios, de las cuotas, cánones o retribuciones que pagan los usuarios y de otras subvenciones de la entidad pública.

Los pagos que realiza el adjudicatario corresponden, principalmente, a las inversiones en activos fijos, adquisiciones de materiales, sueldos de los empleados y otros gastos generales asociados con la obra o el servicio adjudicado.

Estos proyectos productivos son, por lo general, de varios pagos y cobros a lo largo del periodo del contrato de concesión. Y esquemáticamente se puede representar de la siguiente forma:


Estableciendo la hipótesis de que a lo largo de los n años que dura el contrato de concesión los cobros y los pagos se producirán de manera regular, excepto, lógicamente, el desembolso inicial.

Métodos de valoración y de selección de inversiones y/o proyectos productivos


El problema capital para tomar una decisión de «hacer» o de «no hacer» por parte del licitador –en nuestro caso, concurrir o no a la contratación concesional, con independencia de si se asume, o no, el riesgo operativo– consiste en determinar la «rentabilidad» del proyecto. Al disponer de algún tipo de medida de la rentabilidad el agente económico podrá decidir si le conviene concurrir a la licitación o la deja pasar. Además, cuando se dispone de una serie de alternativas de inversiones o de proyectos potenciales, se puede hacer una comparación entre las rentabilidades esperadas de ellos, jerarquizándolos de mayor a menor rentabilidad. Este «ránking» proporciona un elemento de juicio adicional para seleccionar sólo aquéllos proyectos de inversión que superen una tasa mínima de rentabilidad, descartando los demás, cuando solo disponga de unos recursos financieros limitados y que no le permitan desarrollar todas las inversiones y/o proyectos productivos.

Son varios los métodos que existen para valorar y seleccionar inversiones y proyectos, que van desde el más sencillo que es el criterio del plazo de recuperación de la inversión o «payback», que consiste en calcular el tiempo esperado en que tarda en recuperarse el desembolso inicial, y el más complejo, pero también el más utilizado y por el que se ha decantado el legislador, que es el criterio del «valor capital VC».

El «valor capital» (VC) consiste en realizar la operación financiera de actualización de los flujos netos de caja esperados a una determinada tasa –o razón– de descuento.

En un proyecto productivo, como el derivado de un contrato concesional, normalmente los flujos de caja Qj no van a ser constantes, el valor capital VC vendrá referido por la siguiente fórmula:



Lógicamente, solo si el valor capital es positivo, el proyecto de inversión o productivo es elegible. Sin embargo, este criterio presenta algunos inconvenientes, que son:
  • la dificultad para determinar las tasas de descuento kj,
  • conocer el interés al que hipotéticamente pueden reinvertirse los flujos netos de caja positivos Qj,
  • el efecto de la inflación, y
  • el efecto fiscal del impuesto que grava la renta de las sociedades y que hace disminuir el flujo de caja positivo.

Normalmente, se puede llegar al acuerdo de tomar como valor kj el interés que rige en el mercado financiero –a modo de coste de oportunidad– en el periodo (año) en que se produce el flujo de caja. Pero como la empresa se puede estar financiando con diversas fuentes externas en el mismo periodo y con diferentes tipos de interés, habría que calcular el tipo de interés medio de dichos préstamos, lo que dificulta la determinación de kj. Pero, además, como la empresa no sólo se financia con recursos ajenos, sino que también acude a la financiación propia, habría que considerar el coste del capital propio, debiendo determinar para kj el denominado Coste Medio Ponderado de Capital (CMPC) –o también conocido por el acrónimo inglés WACC «Weighted Average Cost of Capital»– que es más complejo de calcular.

Debido a esas dificultades, y para simplificar el problema del cálculo, en lugar del CMPC/WACC podría tomarse en consideración el tipo de interés legal del dinero y que anualmente es fijado en la Ley de Presupuestos Generales del Estado –¿es lo mejor enemigo de lo bueno? ¿a qué riesgo de cometer errores llevaría adoptar como coste de capital el valor del interés legal del dinero?–. Pero no debemos olvidar que en el apartado 4 de la Disposición adicional trigésimo sexta se dice que la tasa de descuento establecida sea la “razonable en atención al riesgo de demanda que asuma el concesionario”. Luego, en mi opinión, nos está dirigiendo a la determinación del CMPC/WACC que sí recoge las contingencias de los riesgos operativos y financieros de las empresas, porque a mayor riesgo también es mayor el coste del capital propio y ajeno con el que se financia la empresa y dicho coste, en idéntico periodo, es diferente de unas empresas a otras.

En cuanto a la reinversión de los flujos de caja, se puede suponer que los que sean positivos se reinvierten a un tipo k’j que capitaliza Qj por (1+k’j) –haciendo ganar dinero–, mientras que la inflación gj lo reduciría, haciendo Qj por (1+gj)-1. Y por lo que atañe al tipo de gravamen tj éste se aplica menguando el flujo de caja, haciendo Qj por (1–tj). Sin embargo, el legislador en la Disposición adicional trigésimo sexta no hace ninguna referencia al efecto positivo de la reinversión de los flujos de caja ni al efecto negativo combinado de la inflación y de los impuestos.

Una variante del criterio del valor capital es el criterio de la tasa de retorno, que consiste en calcular la tasa de rentabilidad r mínima que hace VC=0 (cambiamos en la ecuación anterior del valor capital k por r), siendo la inversión o el proyecto seleccionado el que tenga mayor rendimiento r positivo y sea superior al coste de capital k. Sin embargo, este criterio –y quizá por esa razón no ha sido el elegido por el legislador– tiene el grave inconveniente de presentar inconsistencias en los casos de inversiones «no simples»[1] –en una inversión simple, que no es lo habitual en los contratos concesionales, sólo hay una solución de la ecuación para la tasa de retorno r, que es la medida relativa de la rentabilidad– porque al calcular las raíces de una ecuación de grado n aparecen otras tantas soluciones diferentes para r y, además, alguna de ellas puede resultar ser un número “no real” y sin sentido económico lógico, como por ejemplo:

El análisis del proyecto productivo concesional


Uno de los desempeños más comunes de la función financiera de las empresas es decidir en qué emplear el dinero que los inversores –propietarios de la empresa y los prestamistas– ponen a su disposición para obtener la mayor rentabilidad.

Una empresa que se plantea concurrir a una licitación lo hace para ocupar sus actuales capacidades productivas o conseguir una mayor cuota de mercado y crecer. Con ambas se trata de mantener o aumentar la rentabilidad de los inversores y, por ello, se toma en consideración en qué medida la adjudicación del contrato va a afectar a la cifra de sus ventas globales –que comprenden otras de tipo comercial a clientes privados o a otras entidades públicas–.

Estas ventas adicionales, por ser adjudicatario del contrato, va a tener un impacto en el balance y en la cuenta de resultados, de tal manera que se comienza analizando el proyecto para la licitación considerando las nuevas inversiones en activos fijos que serán necesarias para ejecutar el contrato y que se verán recompensadas con los ingresos adicionales y los beneficios que producirán.

Todo este proceso se realiza con base en datos puramente contables, conociendo actualmente solo cuál será el importe en que variarán los activos en el balance; y haciendo una previsión sobre los beneficios que aquellos activos acarrearán a la empresa durante los años de ejecución del contrato.

Pero como no es lo mismo ganar dinero que tenerlo –la contabilidad nos informa de los beneficios, es decir la diferencia entre los ingresos y los gastos "contables"– se necesita saber cuánto dinero disponible hay en cada momento, por lo que debe obtenerse información adicional y con ella hacer algunos ajustes en el resultado contable del periodo.

En la entrada #98 se explica el esquema para calcular la caja generada por las operaciones (CGO,s) –como índice clave para determinar la auténtica solvencia financiera de la empresa–; pues bien, no hay más que añadir a dicho cálculo las «operaciones de inversión» que comprenden el desembolso inicial y cualquiera otra adicional que haya de hacerse durante la ejecución del contrato, para obtener de esta manera el «flujo neto de caja» –o «flujo de caja libre» (FCL) que incorpora la deducción del impuesto sobre el beneficio– Qj de cada periodo.

Por último, también se debe considerar que el análisis no estaría completo si no se tuviera en cuenta el cálculo del «valor residual» (VR) de los activos adquiridos en el momento inicial –o adicionales en momentos posteriores– y que se supone que todos ellos cesan sus actividades y ya no contribuyen a producir nuevos flujos de caja cuando finaliza el contrato. Sin embargo, esto no supone necesariamente que dichos activos deban destruirse, sino que tendrán alguna utilidad y se les podrá asignar algún valor, en ocasiones fácil de atribuir y en otras de difícil determinación. Por tanto, al igual que con las tasas de descuento kj, también debe negociarse y llegar a un acuerdo acerca del valor residual que deba atribuirse a la inversión inicial –e inversiones posteriores–, cuya posición en la fórmula del valor capital coincidirá junto a la del último flujo neto de caja Qj.

El proyecto productivo concesional deberá evaluarse considerando cómo la adjudicación del contrato influye en los flujos netos de caja “previsionales” que son calculados globalmente para la empresa. De esta manera, si el valor capital es positivo, a las tasas de descuento kj acordadas, con las reservas hechas anteriormente sobre ellas y las consideraciones sobre el efecto conjunto impositivo y de la inflación, entonces el proyecto será, al menos, viable desde el punto de vista financiero. Cuestión distinta es si es, o no, la mejor decisión de inversión posible o de proyecto productivo mas rentable, circunstancia que habría de compararse con otras actividades de inversión o proyectos alternativos.

Control interno sobre los sistemas de estimación de flujos de caja y tasas de descuento


Como el papel es muy "sufrido y lo aguanta todo", la ONE debería tener el derecho de conocer, y también evaluar, las políticas y procedimientos que tengan implantados los licitadores para realizar los análisis de inversiones y la selección de proyectos productivos, con el fin de comprobar que son consistentes con sus objetivos empresariales a largo plazo y las directrices emitidas por la alta dirección de la empresa. Asimismo, debería considerar y conocer los controles generales y específicos del sistema de análisis y evaluación de inversiones del agente económico, para desarrollar sobre ellos las comprobaciones pertinentes que demuestran su eficacia y contribuyen a adoptar la mejor decisión para el interés de la empresa.

Como mínimo, el contratista debe mantener unos controles internos, sobre los que debería tener el derecho a evaluar la ONE para comprobar su eficacia y limitar el riesgo de la contratación concesional, que son:
  1. Si el contratista mantiene un comité, organización o función que realice el estudio y evaluación para tomar estas decisiones de nuevas inversiones y proyectos productivos.
  2. Si dicho comité tiene la asignación de funciones formalmente establecida por escrito y está integrado por representantes de varios departamentos, como el de producción, financiero, personal, compras, etc.
  3. Si mantiene políticas y procedimientos idóneos y aceptables, así como la realización de análisis y evaluación de la desviación de dichas políticas y procedimientos, y que son exigidos para todas las inversiones y proyectos productivos individuales.
  4. Si las políticas y procedimientos que utiliza el contratista para evaluar las decisiones de inversión y proyectos productivos son razonables, eficaces y tienen en cuenta criterios de rentabilidad financiera.
  5. Si la rentabilidad financiera de la nueva inversión o el proyecto productivo se basa en flujos de efectivo previstos y tasas de descuento razonables.
  6. Si dichas previsiones financieras están debidamente documentadas; o si se basan en estimaciones paramétricas, cuáles son las relaciones de las variables.
Para verificar que las estimaciones sobre los flujos netos de caja previsionales y tasas de descuento están debidamente soportadas, el contratista debe quedar obligado a proporcionar a la ONE:
  • Todos los hechos y datos disponibles en el momento de presentar el proyecto financiero de la concesión. Por ello, deben estar disponibles, ser actuales, completos y exactos. Las estimaciones paramétricas y relaciones de las variables financieras y no finacieras deben darse a conocer completamente.
  • Los procedimientos y métodos establecidos de estimación.
  • Las directrices para hacer previsiones coherentes con las técnicas de estimación.
  • Los procedimientos que aseguran que el personal que realiza las estimaciones tiene suficiente formación y experiencia para realizar tareas de estimación, de acuerdo con los procedimientos establecidos por el contratista.
  • Los procedimientos de control interno sobre el sistema de estimación, incluida la comparación de los resultados previstos con los resultados reales y un análisis de las diferencias y desviaciones.

En todo caso, la Oficina Nacional de Evaluación (ONE) debería considerar la aplicación de la «auditoría de contratos», en su modalidad de «sistemas y procedimientos» (véase entrada #32), para apoyarse en ella y así evaluar el riesgo y determinar el alcance y profuncidad de los trabajos de su invistigación, para emitir un dictamen sin errores.

Conclusión


Para cumplir con los requerimientos que establece la Disposición adicional trigésimo sexta del TRLCSP, que ha entrado en vigor recientemente, a falta del correspondiente desarrollo reglamentario, las normas que en este ámbito se produzcan, en mi opinión, deberían ir orientadas por los criterios explicados en este post y siendo consciente que ahora la Administración, en los contratos de concesión de obras y de servicios, toma un papel de actor «financiero» directo sobre las empresas licitadoras.

Iniciado este camino, también debería quedar abierto este análisis y evaluación para todas las demás contrataciones de obras, suministros y servicios cuyo presupuesto de licitación supere un cierto umbral –por ejemplo un millón de euros–, para ser incluido como criterio objetivo de valoración de las ofertas –junto a otros de carácter social y mediambiental–. Y no debemos olvidar la evaluación de los costes y precios de las contrataciones relacionadas en el artículo 87.5 del TRLCSP, así como de los acuerdos marco y los modificados de contratos, porque el análisis de costes y precios de las «auditorías de contrato» se complementan y contribuyen a mejorar la precisión y fiabilidad de estas evaluaciones recientemente creadas.

Nota: A día de hoy la Oficina Nacional de Evaluación todavía no ha sido creada, aunque debería haberse puesto en marcha el 2 de abril de 2016. El artículo está escrito como si ya existiera y tuviera atribuída la función financiera que, a mi juicio, debe poseer.





1Una inversión se dice que es “simple” cuando son positivos todos sus flujos de caja Qj y negativo el signo de la inversión inicial A. Por el contrario, una inversión es “no simple” cuando presenta flujos de caja positivos y negativos, siendo éste el caso que nos encontraremos en los proyectos productivos de los contratos concesionales. El problema que se plantea es que, en ellos, va a haber varias tasas de retorno y alguna de ellas, cuando no todas, irracional desde el punto de vista de la lógica económica.

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