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Bienvenidos al blog



Este blog nació con el propósito de captar el interés de personas que tienen preocupación por la racionalización del gasto público. Después de cuatro años de trabajo continuado y más de 100 entradas publicadas, sigo manteniendo ese objetivo.
En cualquier momento, con mayor razón en tiempos de crisis y cuando abunda la desconfianza, la sociedad española exige una gestión de las compras públicas basada en los principios de economía, eficacia, eficiencia, igualdad de trato y transparencia.
El objetivo principal de este blog es dar a conocer a la «auditoría de contratos» como la herramienta clave que permite al poder adjudicador:
  1. realizar controles documentales sobre los costes reclamados por los licitadores y sobre la eficacia de sus procesos de producción;
  2. determinar el precio definitivo de los contratos, dentro del límite fijado para el precio máximo, con base en el coste incurrido admisible; y,
  3. comprobar la metodología de cálculo del beneficio con arreglo a la fórmula acordada.


La «auditoría de contratos» se desarrolla en los celebrados con precios provisionales y que hayan sido adjudicados –aunque no exclusivamente– en procedimientos negociados, diálogo competitivo y la asociación para la innovación.
A todos, mi saludo de bienvenida; y, particularmente a los interesados en la contratación pública, mi invitación a que os pongáis en contacto conmigo y/o participéis en la encuesta – que hallaréis en este enlace– y con vuestros comentarios en las “entradas” que vaya publicando en el blog.

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Hay una nueva entrada publicada el día 13/12/2017, con el título:

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Criterio de costes en la evaluación de ofertas económicas

Una alternativa a los criterios automáticos basados en fórmulas

Línea de separación



lunes, 19 de enero de 2015

Subcontrataciones y cláusulas «Flow Down»

#70

Introducción



La cláusula «flow down» significa que los términos del contrato general, entre el órgano de contratación y el adjudicatario, deben aplicarse a los que subcontrate el contratista principal. En el pliego del contrato se deben establecer cláusulas que dispongan que el subcontratista queda obligado al contratista principal de la misma manera que éste está obligado con el órgano de la Administración contratante y todas aquéllas otras que ayudan a garantizar que las obligaciones del subcontratista son un espejo de las responsabilidades del adjudicatario del contrato principal, es decir las cláusulas «flow down».



La ejecución exitosa de cualquier contrato público requiere, en numerosas ocasiones, de un sistema de relaciones sucesivas que trabajan de forma conjunta hacia la satisfacción de las necesidades de la Administración. Un subcontratista, encargado de un ámbito específico del proyecto en el que el contratista general es responsable en última instancia, no sólo se debe realizar conforme a los requisitos del contrato principal para ese ámbito, sino también administrar el subcontrato con arreglo a las disposiciones contractuales que rigen el primero.



Qué son cláusulas «flow down»



Las cláusulas «flow down» son aquéllas que incorporan la obligación del contratista principal de extender sus mismos deberes y responsabilidades que le impone el contrato celebrado con el órgano del sector público hacia sus subcontratistas. Son parte de un enfoque sistemático por el que se asegura que serán cumplidas las especificaciones y expectativas de calidad y satisfacción del proyecto que tiene puestas la Administración contratante.



El uso adecuado de estas cláusulas ayudará a garantizar no sólo que un proyecto se ejecuta como se pretende, sino que también el proceso administrativo que hay detrás es eficaz, como por ejemplo, la gestión de la elección de los subcontratistas [1]. Por tratarse de disposiciones importantes en el contrato, hay que darles la atención y la vigilancia que merecen. Sin embargo, pueden también, quizás sorprendentemente, obstaculizarlo. Así es, cláusulas «flow down» mal redactadas, aparentemente inofensivas, pueden llevar a consecuencias imprevistas y costosas cuando el contratista principal redacta una disposición que es vaga o ambigua en el contrato con su subcontratista.



Al quedar los subcontratistas obligados sólo ante el contratista principal que asume, por tanto, la total responsabilidad de la ejecución del contrato frente a la Administración, con arreglo estricto a los pliegos de cláusulas administrativas particulares y a los términos del contrato, dichos contratistas podrían hacer la extensión de las obligaciones y responsabilidades de las cláusulas «flow down» del contrato principal utilizando un viejo recurso, tal como: "el subcontratista está obligado al contratista principal en la misma medida que el contratista principal está obligado con la Administración." Esta cláusula trataría de imponer a cada subcontratista la misma responsabilidad y obligaciones usando una fórmula general. Aunque no es un modelo que pueda reputarse de irracional, en cuanto al alcance del subcontratista en el trabajo que deba desarrollar, la propia cláusula puede ser demasiado amplia.



Llevado a un razonamiento extremo, pero con cierta lógica, esta cláusula podría interpretarse en el sentido de que si se requiere al contratista principal la construcción de un edificio para la Administración, entonces aquél está requiriendo al subcontratista para la construcción del mismo edificio. Es decir, el subcontratista sería el que ejecutaría la totalidad del proyecto rebasando los límites que impusiera el pliego del contrato principal, por cuanto el TRLCSP, en el artículo 227.1, dispone que “el contratista podrá concertar con terceros la realización parcial de la prestación” (parcial y no total), o en ausencia de límite expreso solo puede ejecutar hasta el 60% del importe de adjudicación, como dispone seguidamente la letra e) del apartado 2 de dicho artículo. Por lo tanto, es importante tomar un tiempo para reflexionar e identificar cuáles son las disposiciones particulares del contrato principal que deben aplicarse a la subcontratación. El alcance del trabajo que deba realizar el subcontratista es una manera fácil de adaptar una cláusula «flow down» del contrato principal. Obviamente, un subcontratista de fontanería sólo es responsable de la instalación de cañerías y otras conducciones de aguas residuales, y no de todo el alcance del proyecto de construcción de un edificio. En consecuencia, la disposición podría ser de la siguiente manera: "el subcontratista está obligado al contratista principal en la misma medida que el contratista principal está obligado con la Administración, en relación con el alcance del trabajo encargado tal y como se define en el contrato correspondiente."



También podrían enumerarse, en contrato celebrado entre el contratista principal y los subcontratistas, los términos específicos del contrato principal que deban aplicarse a la subcontratación, tales como, por ejemplo, las estipulaciones sobre las condiciones de pago, calendario de ejecución, el sometimiento a auditoría de contrato de la subcontratación, …, etc. Si el pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) del contrato principal incluye, por ejemplo, la obligación de los contratistas de elegir subcontratistas que tengan establecido un sistema de la función de compras similar al que disponen ellos mismos, aquéllos deben elegir a los subcontratistas que tengan implantadas políticas y procedimientos de compras que aseguren el cumplimiento de las cláusulas «flow down» y, además, debe verificar la consistencia de las prácticas de compras del subcontratista con sus procedimientos escritos.



Cláusulas «flow down» relacionadas con las condiciones de pago



En relación con las condiciones de pago a los subcontratistas o suministradores del adjudicatario del contrato, el Legislador ha querido protegerlos de posibles abusos por la posición de dominio que pueden ejercer las empresas contratistas principales de mayor tamaño. Por ello, en el artículo 228 del TRLCSP se imponen estrictas reglas que rigen las obligaciones de pago del contratista principal con sus subcontratistas como unas auténticas cláusulas «flow down» que deberían constar en el pliego del contrato principal y ser trasladadas a los contratos derivados de las subcontrataciones.



a) Facturación del subcontratista y el tiempo de cobro. El contratista principal, en caso de conformidad, tiene la obligación de aprobar la factura que le haya presentado el subcontratista, en tiempo y forma, en un máximo de 30 días, o de manifestar su disconformidad a la misma en ese mismo periodo de tiempo. No hay excepciones para eludir la obligación de dar la conformidad a las facturas o, en su caso, de formular discrepancias. Pero si el contratista principal manifiesta la conformidad, el plazo fijado para abonar el precio de las facturaciones hechas por el subcontratista no puede ser más desfavorable que el previsto para las relaciones entre la Administración y el contratista. Es decir, el periodo de pago al subcontratista debe producirse durante los treinta días siguientes al de la fecha en que haya efectuado la preceptiva aprobación de la factura.



Sin embargo, a priori, no hay establecida una correlación entre la conformidad del contratista a las facturas de sus suministradores y subcontratistas con la aprobación de las certificaciones o de los documentos que acrediten la recepción por parte de la Administración de las mediciones de obra, bienes o servicios en las que se incluya la parte subcontratada. Por esta razón, entre otras que puedan ser razonables, es por lo que la Ley (artículo 228.5 del Texto refundido) permite al contratista pactar con aquéllos unos plazos de pago superiores a los mencionados anteriormente [2], pero siempre que no se establezcan condiciones abusivas y los pagos estén instrumentados en un documento negociable que lleve aparejada la acción cambiaria, cuyos gastos de descuento o negociación corran en su integridad de cuenta del contratista. Asimismo, y adicionalmente, el suministrador o subcontratista podrá exigir que el pago se garantice mediante aval, cuyos gastos correrán a cargo del contratista, lógicamente.



b) Intereses de demora y otros gastos de gestión de cobro. En contra del contratista principal deben correr los intereses de demora por el retraso en su obligación de pago y debe asumir los costes de la gestión de cobro del subcontratista por tal motivo. A los efectos del cómputo de los intereses de demora, se tomará como su fecha de su inicio la de aprobación por el contratista principal de la factura que fuera emitida en tiempo y forma por el subcontratista o el suministrador.



Reitero que no está vinculada, ni condicionada, la aprobación del contratista de la factura emitida por el subcontratista a que haya una previa aprobación por la Administración de las certificaciones de obra o recepción de bienes y servicios de la parte del contrato que ha sido subcontratada.



No es de recibo que si el contratista tiene la facultad de suspender la ejecución del contrato, previo aviso con un mes de antelación, cuando la Administración se demora en más de cuatro meses en el pago, o si cuando el retraso supera los seis meses tenga derecho a resolver el contrato y resarcirse de los perjuicios que se le originen, cuando esto mismos hechos suceden entre el contratista respecto de sus subcontratistas, estos últimos no tengan tal posibilidad. Por dicho motivo, y para paliar esta desventaja del subcontratista, la Administración debe actuar socorriéndole utilizando la facultad que pone a su disposición el artículo 228 bis del TRLCSP, introducido por el apartado tres del artículo 47 de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización («B.O.E.» 28 septiembre), para comprobar el cumplimiento estricto de los plazos de pago que los contratistas adjudicatarios deben observar con todos sus subcontratistas o suministradores que participan en el contrato. Y para que la Administración contratante pueda tomar cartas en el asunto, debe exigir a los contratistas adjudicatarios, a través del anuncio de licitación y del PCAP), la relación de subcontratistas o suministradores y sus pactos específicos en materia de acuerdos de pago, siendo éstas estipulaciones del PCAP consideradas como condiciones esenciales del contrato y cuyo incumplimiento acarrea la imposición de penalidades que a tal efecto se contengan en los pliegos.



Auditoría de contratos en las cláusulas «flow down»



El valor que aporta la auditoría de contratos en las subcontrataciones y, en particular, respecto de las cláusulas «flow down» descritas es doble.



En primer lugar, porque el contratista principal que ha incurrido en unos costes del contrato que no había previsto ni presupuestado, cuando realizó su oferta económica al contrato, ahora se encuentra con un desbordamiento de sus gastos financieros (por el descuento de efectos comerciales y los de avales) y los de gestión corriente (constitución de efectos, avales e intereses de demora devengados por los subcontratistas y suministradores) que va querer repercutirlos en el precio del contrato y, consecuentemente, resarcirse de ellos. La Administración no puede, ni debe, absorber dichos gastos, ni consentir que el contratista se los repercuta. Por tanto, en el PCAP se deben declarar dichos costes expresamente prohibidos del contrato y la auditoría de costes incurridos correspondiente debe incluir en su alcance la verificación de dichos costes y que el contratista los tiene identificados y registrados en su sistema contable de manera independiente y separada del resto de gastos de la misma naturaleza. 



Y, en segundo lugar, la auditoría de contratos se puede constituir en la herramienta efectiva y eficaz de comprobación, por las Administraciones Públicas y demás entes públicos contratantes, del estricto cumplimiento de los pagos y de las condiciones que se establecen para ellos, y que los contratistas adjudicatarios de los contratos públicos, calificados como tales en el artículo 5 del TRLCSP, han de hacer a todos los subcontratistas o suministradores que participen en los mismos.



Conclusión



En muchos aspectos, el éxito de un proyecto comienza y finaliza con los términos de la subcontratación. Los contratistas principales deben evitar la fácil tentación de una cláusula «flow down» excesivamente amplia en contra de una redacción más precisa que proporciona claridad a las expectativas de rendimiento del subcontratista. Los subcontratistas deben asumir la responsabilidad de los subcontratos que obtienen, incluyendo la comprensión de los contratos principales, la identificación de todas las disposiciones «flow down» y pedir las aclaraciones toda vez que sea necesario. Un poco de tiempo y esfuerzo en comprender y asumir estas cláusulas contribuye a asegurar el éxito de los proyectos. Una adecuada atención a los detalles ayuda a preservar los beneficios, reducir los costes, mantener y construir relaciones y reputación, y evitar litigios.



Las Administraciones Públicas y demás entes públicos contratantes pueden encargar al auditor de contratos que entre los objetivos de sus auditorías incluya el examen de las cláusulas «flow down», en particular las relativas con el estricto cumplimiento de las condiciones de pago a subcontratistas y suministradores y con la exclusión de los costes prohibidos que no pueden imputarse al contrato.


[1] Según establece el TRLCSP, los licitadores deberán indicar en la oferta la parte del contrato que tengan previsto subcontratar, señalando su importe, y el nombre o el perfil empresarial, definido por referencia a las condiciones de solvencia profesional o técnica, de los subcontratistas a los que se vaya a encomendar su realización. El adjudicatario está obligado a justificar suficientemente la aptitud del subcontratista, por referencia a los elementos técnicos y humanos de que dispone y a su experiencia, aunque queda eximido de tal justificación si el subcontratista tuviera la clasificación adecuada para realizar la parte del contrato objeto de la subcontratación.

[2]En la práctica, excepto cuando exista disposición expresa en contrario en el PCAP y que no sea manifiestamente abusiva para los acreedores (contratistas),  el plazo de pago máximo desde que se culmina la prestación (total o parcial) es de 60 días, porque la Administración tiene la obligación de aprobar las certificaciones de obra o hacer las recepciones de conformidad en el plazo de los 30 días siguientes al de la entrega efectiva de los bienes o se ha culminado la prestación del servicio; y luego tiene otros treinta días en los que debe tramitar el expediente de pago para su abono efectivo al contratista acreedor.

jueves, 8 de enero de 2015

Auditoría del sistema de control interno de las compras

#69


Introducción

Me remito a lo referido en las entradas del día 07/06/2013 y del 17/10/2014, sobre los requerimientos de información fundamentales que debe obtener el auditor de contratos para comprender los sistemas de control interno y evaluar el riesgo de control del contratista.

En este post se presenta la guía de auditoría sobre los controles internos implantados por el contratista, tanto el preceptivo «manual» como de los sistemas automatizados de las compras y subcontrataciones. Las orientaciones sobre la evaluación del riesgo de control están basadas en la auditoría de las políticas, procedimientos y el control interno del contratista (véase entrada del 07/06/2013).

Por otra parte, hay que tener en cuenta la importancia que tienen las compras sobre los costes directos de un contrato y que se encuentran al mismo nivel que tienen los costes de la mano de obra directa, pero ahora en contratos que son intensivos en consumo de piezas y materiales. De aquí la justificación de incluir esta entrada en el blog.

Información general

Las compras y subcontrataciones son funciones en las que se incluyen elementos como la toma de decisiones del tipo hacer o comprar, la selección de los proveedores, el análisis de precios y cotizaciones, la negociación de los precios con el proveedor, la gestión y administración de órdenes de compras y la expedición y recepción de materiales.

El sistema de compras varía entre las diferentes empresas en función de su tamaño, organización y estructura, las capacidades en tecnologías de la información, sistema contable, estilo de dirección y otras influencias. En general, los objetivos críticos del examen de la auditoría de contratos sobre el control del sistema de compras del contratista deben incluir los siguientes aspectos:
(1) Auditorías internas de control, formación y políticas y procedimientos escritos en el departamento de compras para asegurar la integridad del todo el sistema de compras.
(2) Políticas  y procedimientos escritos que garanticen que las órdenes de compras y las subcontrataciones contienen todas las condiciones y cláusulas establecidas por el contratista (en este caso el comprador), así como cualquier otra condición y requerimiento impuesto por éste.
(3) Tener establecida una organización y estructura administrativa que garantice la eficacia y eficiencia requerida en las compras, su calidad y el mejor precio económicamente más ventajoso de proveedores fiables y responsables.
(4) Disponer de procesos escritos de selección de proveedores fiables y responsables que garanticen la adquisición de materiales de calidad y que promuevan la competitividad entre los diferentes proveedores, de manera que ofrezcan por sus materiales un precio razonable con la calidad requerida.
(5) Realización de análisis de costes y de precios en cada acción de compra.
(6) Tener procedimientos escritos que aseguren la adecuada selección de los subcontratistas y que sobre éstos se tienen establecidos controles que vigilen el esfuerzo realizado en las partes subcontratadas.

Política general de auditoría

Tal y como se ha referido anteriormente (véase entrada del 17/10/2014, acerca de las políticas para la evaluación de los sistemas de contabilidad y de gestión del contratista, así como sus controles internos) el órgano de contratación, cuando realice contratos con precios provisionales adjudicados, en particular, mediante procedimientos negociados y/o diálogo competitivo, conforme se establece en el artículo 87.5 del TRLCSP, debería (debe) realizar las revisiones sobre los soportes  documentales y las operaciones productivas del adjudicatario para controlar los elementos técnicos y contables del coste de producción, entre los que se encuentra el sistema de compras. En concreto, el PCAP debe establecer (por ejemplo en una contratación pública innovadora o en un contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado), entre otros criterios, que si la cifra de ventas de un contratista para las Administraciones Públicas en su conjunto (excluyendo los contratos adjudicados en procedimiento abierto) se espera que rebasen los 25.000.000 € durante los próximos 12 meses, se lleve a cabo obligatoriamente una auditoría completa de su sistema de compras.

Para cumplir lo anterior, a los licitadores se les debería exigir, en el PCAP, una declaración sobre su cifra de ventas (excluidas las derivadas de procedimientos abiertos) prevista para los próximos 12 meses y que espera realizar con las Administraciones Públicas, con independencia que dichas ventas procedan de otras adjudicaciones anteriores o posteriores al contrato presente. En caso que supere los 25.000.000 €, el órgano de contratación debería solicitar, durante la fase de negociación del contrato, el desarrollo de una auditoría específica sobre el sistema de compras del licitador, con independencia de las comprobaciones que se lleven a cabo durante los trabajos de la auditoría de costes incurridos que vaya a ser realizada posteriormente sobre el contratista que resulte adjudicatario o las de revisión de la oferta que se está efectuando o de otras auditorías de sistemas y procedimientos que se pongan en marcha sobre dicho contratista. Sin embargo, en estos otros casos, las verificaciones que se hagan sobre el sistema y los procedimientos de compras no redundarán en los objetivos y alcance encomendados a la auditoría global del sistema de compras.

El objetivo de una auditoría global sobre el sistema de compras, como se dirá más adelante, es examinar la adecuación y eficacia del sistema de control interno implantado por el contratista y la verificación periódica del cumplimiento con dichos controles. El equipo que realiza la auditoría de sistemas y procedimientos, que puede ser uno distinto del que efectúe la auditoría, por ejemplo, de costes incurridos, normalmente cubre muchas facetas y trabajos de éste último respecto de los objetivos de control interno, pero no siempre todos ellos. Por esta razón, el órgano de contratación debe indicar expresamente al líder del equipo de la auditoría global del sistema de compras la profundidad o extensión de su evaluación para determinar los riesgos en esta área y que sean de utilidad en auditorías posteriores relacionadas, como por ejemplo una de costes incurridos. La primera evaluación del riesgo determinará qué contratistas requerirán una auditoría global específica sobre su sistema de compras, que como se ha dicho sería la de rebasar el importe de 25.000.000 € de cifra de ventas conjuntas prevista con la Administración en el año de la adjudicación del contrato. El riesgo, tal como se utiliza en este contexto, es sinónimo de la exposición financiera del contrato que se negocia a las operaciones del contratista. Por ello, después de haber decidido que es necesaria una auditoría global del sistema de compra del contratista, el auditor de contratos, en coordinación con el órgano de contratación, llevará a cabo una segunda evaluación de riesgos para determinar la profundidad y el alcance del examen a realizar. En la mayoría de los casos este examen debería constituir una evaluación completa del sistema de compras del contratista, para dejar que se ocupen otras auditorías relacionadas posteriores, o se limiten, a aquellas áreas que se determinen necesarias para completar el análisis adecuado.

Cuando sea planificada una auditoría global del sistema de compras del contratista (AGSC), es conveniente que algún miembro del equipo que vaya a realizar la auditoría de costes incurridos, también forme parte del equipo de auditoría que efectúe el examen del sistema de compras, para que ésta tenga el alcance y la profundidad necesaria para poder evaluar eficazmente el riesgo de la subsiguiente auditoría de costes incurridos. Por ello, el auditor que vaya a realizar la posterior auditoría de costes incurridos debe comprender el alcance de la labor que se realiza en la auditoría global del sistema de compras con el fin de evaluar si se requieren medidas adicionales que deban satisfacer su futuro trabajo. El auditor de costes incurridos hará el máximo uso de los trabajos realizados y las conclusiones alcanzadas en la auditoría global del sistema de compras para establecer el alcance de las pruebas sustantivas que deba realizar en su auditoría con aspectos relacionados con esta área, como por ejemplo la valoración de las existencias.

En los principales contratistas, en los que ya existan planes anuales de auditoría de contratos, ya sean de costes incurridos, tarifas u otros sobre los sistemas y procedimientos, deberán coordinarse con la necesidad sobrevenida de realizar una auditoría global específica del sistema de compras del contratista. De estas circunstancias debe ser consciente el órgano de contratación que solicita la auditoría global del sistema de compras para que no haya redundancia con los trabajos de otras auditorías y se pueda ser lo más eficiente y eficaz posible. Al discutir la planificación del programa anual de auditorías de contrato con el órgano de contratación, los auditores deben preguntar si una AGSC se ha llevado a cabo recientemente, o se está planificando para ser cubierta inmediatamente. En aquellos lugares donde se haya planificado una AGSC y coincida con el ciclo de una auditoría de costes incurridos, se ajustaran ambos programas en el tiempo para realizar conjuntamente la evaluación del control interno del sistema de compras.

Si no se ha realizado recientemente una AGSC, o si no está programado que se haga, entonces el auditor del coste incurrido debe evaluar el riesgo de control con base en el examen que haga del sistema de compras en su ciclo de auditoría, debiendo tener en cuenta que dicha evaluación del riesgo no procede de una AGSC específica y completa, de tal manera que:
(1) debe acordar con el órgano de contratación el alcance de auditoría que debe aplicar al sistema de compras para evaluar el riesgo de control interno, o
(2) debe sugerir y coordinar la realización de una auditoría global específica sobre el sistema de compras, cuando se estima un riesgo alto de control interno y la importancia de los materiales y subcontrataciones en los costes del contrato son grandes.

Con el fin de mejorar la coordinación de los planes de las AGSC periódicas y los del control interno sobre el sistema de compras de una auditoría de costes incurridos, el equipo de auditoría que realice las AGSC deben abrir sus archivos permanentes al auditor de los costes incurridos para que éste pueda hacer un análisis y evaluación adecuado del riego de control y pueda planificar apropiadamente las pruebas sustantivas que deba realizar en su asignación de auditoría.

Por último, también deben ser consideradas la realización de auditorías globales  del sistema de compras (AGSC) en aquellos pequeños contratistas en los que haya indicios de problemas significativos de control del sistema de compras (véase entrada del 02/10/2013).

Objetivos de auditoría

El propósito de la auditoría sobre el sistema de compras es la evaluación de la adecuación de los controles internos y el cumplimiento del contratista con sus políticas y procedimientos de gestión que tiene implantados.

El principal objetivo del la auditoría del sistema de compras del contratista es obtener una comprensión suficiente del mismo para planificar los esfuerzos de auditoría relacionados. Esto requiere que el auditor evalúe la adecuación de las políticas y procedimientos de las compras del contratista, si se encuentran bien implementadas y si contribuyen a realizar compras económicas y eficientes.

Alcance de la auditoría sobre los controles de las compras

Normalmente, la naturaleza y el alcance del esfuerzo de auditoría estará en función del tamaño que tenga el contratista, de la cantidad contratos que éste tenga adjudicados y del riesgo evaluado de la auditoría (materialidad y sensibilidad).

Pero, en particular, el nivel del esfuerzo de auditoría debe estar influenciado por:
(1) los resultados anteriores de las evaluaciones de otras auditorías globales del sistema de compras (AGSC), si existieran;
(2) el objeto de los contratos y su presupuesto;
(3) la adecuación de las políticas del contratista, procedimientos y estructura interna en otros sistemas principales, como puede ser la contabilidad;
(4) los resultados de las revisiones anteriores;
(5) las deficiencias observadas en la auditoría en curso;
(6) el alcance y los resultados de los exámenes de evaluación hechos así mismo por el propio contratista;
(7) el grado de automatización de los procesos y sistemas de gestión; y
(8) las disposiciones del contrato.

Como he señalado en la Introducción, la mayoría de los costes del contrato que no se corresponden con la mano de obra directa surgen a través de las cuentas a pagar por suministros y aprovisionamientos. Por lo tanto, el auditor debe realizar una evaluación del riesgo sobre la base de la materialidad y la sensibilidad de estas compras y se recomienda realizar un examen de estas cuentas de los contratistas y del control interno del sistema de pagos, como subsistema del sistema de compras.

Auditorías internas, formación, y políticas y procedimientos del contratista

El contratista deberá contar con políticas y procedimientos fuertemente implantados para controlar eficazmente su sistema de compras y que garanticen una adecuada formación de sus trabajadores, de tal manera que pueda garantizar la integridad y eficacia de todo el sistema de compras.

  • Auditorías internas

Los sistemas de gestión empresarial con estructuras de control interno débil o inexistente sólo aumentan el riesgo de una mala asignación de los costes al contrato. La existencia autocontroles potentes aumenta la confianza que puede depositarse en las representaciones de los costes que reclama el contratista en sus bases de auditoría de costes incurridos. Por lo tanto, el contratista debe realizar con regularidad auditorías internas de comprobación del cumplimiento de sus propias políticas y procedimientos de compras, las cuales deben constar adecuadamente por escrito; aquéllas deben ser conocidas por todos los empleados concernidos en la función de las compras; también deben comprobar la consistencia con que se aplican dichas políticas y procedimientos; y, por último, deben dejar constancia de los resultados obtenidos, las medidas correctoras aplicadas para enderezar las deficiencias y las acciones de seguimiento sugeridas.

Tipos de Auditorías. El contratista puede realizar auditorías internas de cumplimiento utilizando auditores profesionales u otro personal, que realizan observaciones físicas y emiten informes con los resultados para ser utilizados por el nivel más alto de la dirección de la empresa, o ésta puede solicitar los servicios de una Firma de auditoría externa, o utilizar una combinación de ambas.

El contratista puede tener varias funciones, equipos o departamentos que realizan las auditorías. También puede tener establecidos diferentes criterios de realización y  requisitos de presentación de indicadores en los informes para la alta dirección referidos a la exactitud, eficiencia y eficacia con que se realiza la función de compras. Ejemplos de indicadores pueden ser tales como tiempo para procesar las solicitudes de compras, incidencias en la recepción de pedidos, órdenes de compra por proveedor, …, etc.

Adecuación de los Procedimientos. Cualquiera que sea la forma de las auditorías, debe haber procedimientos que identifiquen los indicadores del rendimiento de la función de compras, el personal responsable de realización de la auditoría interna, las áreas que se tratarán durante las revisiones, la constancia de la prueba documental y los requisitos para las actividades de seguimiento. Como mínimo los procedimientos de la auditoría interna sobre la función de compras deben abordar la cobertura de las siguientes áreas:
(1) examen de la adecuación y la coherencia de la aplicación de los procedimientos escritos por el departamento de compras,
(2) funcionamiento de la interfaz del software con el sistema de compras,
(3) el conocimiento y cumplimiento de los empleados del departamento de compras de los procedimientos escritos, y
(4) la capacidad de respuesta a las acciones correctivas propuestas.

En todo caso, las políticas y procedimientos deben asegurar que el personal de compras está cumpliendo con las leyes y reglamentos aplicables a los contratos del Sector Público.

Adecuación de las auditorías internas. La confianza que el auditor de contratos puede depositar en la adecuación de las auditorías internas hechas por el contratista sobre su función de compras debe ser evaluada. Por ello, el auditor de contratos debe analizar y comentar  los procedimientos escritos del contratista y sobre si el personal de auditoría interna de éste posee, a su juicio, un nivel de competencia, independencia y objetividad requerida como la que debería tener un revisor o auditor interno. El alcance y la profundidad de la auditoría de contratos o de una AGSC deben ser coherentes con el nivel de la evaluación del riesgo del contratista y ser suficiente para identificar los procedimientos escritos de auditoría interna que hayan quedado obsoletos, la aplicación inconsistente de los procedimientos de auditoría interna, la falta de conocimiento de los empleados que hacen la función de revisión o el incumplimiento de los procedimientos escritos, la adecuación del programa de ética de auditoría interna del contratista, y la puntualidad con que se realizan las acciones de seguimiento sobre las deficiencias advertidas por la auditoría interna.

Las políticas y procedimientos de auditoría interna del contratista deben apoyar un sistema que proporciona recomendaciones de acciones correctivas a las deficiencias detectadas y el seguimiento que comprueba la resolución de los problemas en el momento oportuno. Por ello, el auditor de contratos debe determinar si las acciones correctivas son:
(1) comunicadas a nivel de gestión responsable de la acción que debe corregirse,
(2) seguidas para la resolución oportuna del problema, y
(3) debidamente documentadas y verificadas.

  • Formación

Formación de empleados. La capacitación de los empleados de la función de compras tiene un resultado beneficioso para los costes del contrato, pues así las compras de materiales y subcontrataciones resultarán precisas, eficaces y eficientes. El personal del contratista debe ser especialmente formado en las regulaciones de las compras del Sector Público, las cláusulas contractuales y los procedimientos de compra del propio contratista. Además, el departamento de compras de contratista debe estar preocupado por disponer de la más amplia concurrencia en todos los bienes y servicios que adquiera, y apoyado debidamente por personal técnico que evalúen la calidad de los productos adquiridos, disponiendo en conjunto y particularmente de la mayor cantidad de fuentes de abastecimiento y de precios, siempre que esto sea posible. Por lo tanto, el contratista debe contar con normas para la cualificación, formación y experiencia de su personal de compras.

Tipos de capacitación. El contratista podrá requerir que el personal responsable de las compras tenga adquirido algún tipo cualificaciones especiales antes de ser contratado para el puesto. El contratista también debe preocuparse en proporcionar oportunidades para que el personal de compras realice cursos formación, tanto internos como externos (como por ejemplo técnicas y aptitudes de negociación). El contratista también puede proporcionar información detallada por escrito en el puesto de trabajo del empleado de compras.

Adecuación de los procedimientos de capacitación. Los planes de formación deben identificar los temas mínimos requeridos del curso, la frecuencia de la formación, así como los criterios para obtener la capacitación a su finalización. Si los procedimientos y planes de formación específicos no están disponibles, el auditor contratos debe obtener del contratista la identificación de las capacidades y requisitos que deben cumplir los empleados de compras en su puesto de trabajo para su posterior verificación in situ con los empleados. Los procedimientos y planes deben contener un programa de formación que debería actualizarse periódicamente para cubrir las reglas y regulaciones actuales de la contratación del Sector Público y ajustarse para cumplir con revisiones del sistema de auditoría interna del contratista. Estas áreas pueden estar cubiertas por más de una clase de programas de formación y/o recogidos por memorandos, boletines, folletos o documentos de la intranet.

Adecuación de los temas de formación y capacitación. Los programas de formación y capacitación en la función de compras pueden incluir:
(1) una visión general del sistema de contabilidad del contratista;
(2) una visión general de las políticas y procedimientos de compra, por escrito;
(3) los requisitos de compra, requisitos del archivo y formularios;
(4) instrucciones sobre cláusulas contractuales «flow down»[1] que sean necesarias en las sobcontrataciones;
(5) procedimientos de ética (conflicto de intereses, regalos, propinas y cohechos);
(6) una descripción sobre el proceso de revisión y aprobación de las compras; y
(7) la información sobre las sanciones asociadas con las falsedades y conductas inapropiadas e inaceptables.

  • Políticas y procedimientos

Las políticas y procedimientos que acompañan a la función de compras deben constar por escrito para asegurar que:
(1) han sido delegadas apropiadamente las responsabilidades y deberes en materia de compras y están formalmente documentadas por escrito y comunicadas a todos los empleados involucrados;
(2) los controles específicos establecidos operan con consistencia de un periodo a otro;
(3) hay establecidas unas prácticas de compras que son consistentes con los objetivos de la dirección recogidos en el plan estratégico y también con las políticas de la empresa; y
(4) están basadas en requisitos autorizados por la dirección de la empresa.

Las normas que rijan las políticas y procedimientos de compras, el contratista debe tenerlas formalmente establecidas por escrito, siendo ésta la manera preferible al establecimiento de normas basadas en la costumbre  de la organización, sobre todo cuando el volumen de negocio con las distintas Administraciones Públicas es sustancial. Por ello, entre los requisitos objetivos, de aspecto técnico, para la valoración de la oferta que sean establecidos en el PCAP y en el anuncio de licitación, debería incluirse y valorarse la demostración del contratista de disponer de unas políticas y procedimientos formalmente establecidos por escrito. La mesa se contratación, con el apoyo del auditor de contratos, debería evaluar dichas políticas y procedimientos de contratista y, en todo caso, debe hacer esta evaluación el auditor de contratos cuando realice la auditoría de sistemas y procedimientos o de costes incurridos. A estos efectos, el auditor de contratos debe considerar si:
(1) Los principales deberes y responsabilidades en el sistema de compras son fácilmente comprensibles por las personas que deben aplicarlos, con el fin de minimizar el riesgo de errores derivados por causas tales como instrucciones incomprendidas y errores de juicio. El auditor debe estar alerta sobre aquellos aspectos del proceso de las compras que no están cubiertos por las políticas y procedimientos escritos. Además, el auditor de contratos debe tener en cuenta todas aquellas instancias donde las prácticas reales sean incompatibles, o contravengan, con las políticas y procedimientos establecidos. En estos casos el auditor debe considerar y analizar las causas que subyacen a estas inconsistencias (por ejemplo, la falta de una comunicación adecuada de los cambios que han habido en las políticas y procedimientos establecidos).
(2) Las políticas y procedimientos son aprobados por un nivel apropiado del nivel de la dirección y se establece adecuadamente la delegación de autoridad para realizar las compras. El auditor de contratos debe evaluar cuidadosamente el nivel de aprobación de la gerencia o dirección para las designaciones de autoridad en materia de compras dada la naturaleza de las funciones y responsabilidades que se le asigne a cada persona.
(3) Fueron comunicadas eficazmente a las personas dentro de la organización y que son responsables de su ejecución. Esta comunicación implica no sólo asegurarse de que los empleados adecuados son conscientes de las políticas y procedimientos establecidos, sino que también se les proporciona la formación necesaria para asegurarse de que comprenden la forma de interpretar y ejecutar su responsabilidad.



1 Las cláusulas «flow down» incorporan la obligación del contratista principal de extender sus mismos deberes y responsabilidades que le impone el contrato celebrado hacia sus subcontratistas. Son parte de un enfoque sistemático por el poder adjudicador se asegura que se cumplan las especificaciones y expectativas de calidad y cantidad del proyecto, así como de otras obligaciones legales y requisitos establecidos en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares del contrato principal.