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Bienvenidos al blog



Este blog nació con el propósito de captar el interés de personas que tienen preocupación por la racionalización del gasto público. Después de cuatro años de trabajo continuado y más de 100 entradas publicadas, sigo manteniendo ese objetivo.
En cualquier momento, con mayor razón en tiempos de crisis y cuando abunda la desconfianza, la sociedad española exige una gestión de las compras públicas basada en los principios de economía, eficacia, eficiencia, igualdad de trato y transparencia.
El objetivo principal de este blog es dar a conocer a la «auditoría de contratos» como la herramienta clave que permite al poder adjudicador:
  1. realizar controles documentales sobre los costes reclamados por los licitadores y sobre la eficacia de sus procesos de producción;
  2. determinar el precio definitivo de los contratos, dentro del límite fijado para el precio máximo, con base en el coste incurrido admisible; y,
  3. comprobar la metodología de cálculo del beneficio con arreglo a la fórmula acordada.


La «auditoría de contratos» se desarrolla en los celebrados con precios provisionales y que hayan sido adjudicados –aunque no exclusivamente– en procedimientos negociados, diálogo competitivo y la asociación para la innovación.
A todos, mi saludo de bienvenida; y, particularmente a los interesados en la contratación pública, mi invitación a que os pongáis en contacto conmigo y/o participéis en la encuesta – que hallaréis en este enlace– y con vuestros comentarios en las “entradas” que vaya publicando en el blog.

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Hay una nueva entrada publicada el día 26/06/2017, con el título:

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La opinión en los informes de «auditoría de contratos»

Utilidad para el órgano de contratación

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jueves, 20 de noviembre de 2014

Auditoría del sistema presupuestario y de planificacion. Objetivo y alcance

#66


Introducción

Tal y como referí en el post del día [07/06/2013], el auditor debe lograr una comprensión de los controles internos del contratista y obtener la documentación pertinente de ellos para evaluar el riesgo de control y así poder determinar el alcance y profundidad de las pruebas de auditoría sobre los costes incurridos y en las revisiones de las ofertas presentadas. Es decir, para determinar la naturaleza, tiempo necesario y magnitud de los procedimientos de examen que deban ser realizados en las auditorías relacionadas que permitan poder confiar, o no, en las representaciones del coste que haga el contratista.

El sistema presupuestario y de planificación es un subsistema del general de controles internos y de gestión del contratista que atienden a la fiabilidad de la información financiera, la eficiencia y eficacia de las operaciones productivas, y al cumplimiento de las normas y regulaciones aplicables.

Concepto de previsión y presupuesto

Los presupuestos y previsiones son herramientas de la gestión empresarial que se utilizan para llevar a cabo el control de las operaciones. Un presupuesto o planificación identifica las expectativas futuras de ingresos y los recursos que deben ser aplicados para asegurar los objetivos de la organización durante el periodo cubierto por la planificación. Los presupuestos y las previsiones proporcionan un utensilio de control que mide el grado de ejecución del objetivo propuesto.

En general, un presupuesto o previsión:
  1. Se establece en términos monetarios. 
  2. Cubre un periodo específico de tiempo, generalmente un año. Sin embargo, pueden existir previsiones a medio (de uno a tres años) plazo o a largo plazo (más de tres años). 
  3.  Implica un compromiso (por ejemplo, los gestores aceptan la responsabilidad de procurar los objetivos que se establecen en el presupuesto) y, también, es un elemento de motivación individual para logar los objetivos marcados. 
  4.  Es revisado y aprobado por las instancias más altas de la gerencia, mientras que se prepara por niveles de responsabilidad inferiores a aquélla. 
  5.  No es inamovible, sino que puede ser cambiado bajo determinadas circunstancias y contingencias. 
  6.  Como herramienta de control, se compara periódicamente la ejecución actual con la previsión, de manera que las desviaciones se analizan y se explican.
El sistema de previsión y presupuesto no es igual en todas las organizaciones, sino que varía de unas a otras en función de su tamaño, organización y estructura, el tipo de producto o servicio que ofrecen al mercado, el sistema de contabilidad que utilizan, el sistema automatizado de gestión (ERP), las preferencias de la dirección de la empresa y otras influencias. Sin embargo, en las grandes compañías utilizan sistemas de Tecnologías de la Información (TI), es decir tienen implantado un sistema de gestión de recursos empresariales (ERP), que se utiliza para recoger y analizar los datos y preparar las previsiones y presupuestos. En general, se espera que el sistema de presupuesto y planificación del contratista disponga de:
  1. Una organización funcional establecida formalmente, en la que se definan las responsabilidades y contenga una descripción escrita de los flujos de datos que circulan en los procesos de planificación y de previsiones, así como las políticas y procedimientos que permitan un eficaz control de los procesos. 
  2. Un plan estratégico a largo plazo en el que se establecen los procesos que deben desarrollarse para alcanzar los objetivos empresariales y en donde se identifican las operaciones críticas de la compañía. 
  3. Técnicas efectivas para la preparación de las previsiones y presupuestos. 
  4. Procedimientos para comparar el estado actual de ejecución de los objetivos con el presupuesto, identificando y analizando las desviaciones y diferencias, estudiando su impacto y proveyendo las acciones correctivas pertinentes. Estos procedimientos deben proporcionar rápidamente una revisión de los costes estimados y ser notificados al órgano de contratación el sobre-coste o bajo-coste que se prevea. 
  5. Una capacidad de re-planificación para reaccionar a los cambios significativos en las hipótesis, como una fluctuación importante en el volumen de la previsión.

Acceso a los presupuestos

El pliego de cláusulas administrativas (PCAP) debe contener provisiones especiales  que permita el acceso del auditor a los registros y datos del presupuesto del contratista (véase entradas del blog de los días [12/12/2012],[26/12/2012] y [02/11/2014]. Sin embargo, debe reconocerse que los datos de la planificación y el presupuesto son propiedad del contratista y es un material sensible de su negocio, por tanto el auditor debe ejercer un buen juicio acerca de la solicitud de los datos y registros que necesita para su trabajo (por ejemplo, los datos sobre el precio en sus ventas comerciales pueden no concernir a los costes del contrato auditado).  La solicitud de los datos del presupuesto puede hacerse de una manera informal, así como establecer acuerdos en relación al tiempo y la frecuencia de acceso a dichos datos.

La información sobre el presupuesto y la planificación generalmente requerida durante la realización de la auditoría sobre el sistema de control interno, incluye:
  1. La identificación de todos los documentos e informes del presupuesto. 
  2. Las políticas y procedimientos concernientes a la preparación, autorización y aprobación del presupuesto; y 
  3. Todas las operaciones actuales, previsiones análisis de desviaciones e informes utilizados en la puesta a prueba del sistema.
Cuando el contratista deniegue el acceso a los registros del presupuesto y de la planificación, el auditor debe considerar el incumplimiento de una obligación contractual esencial (véase post del [02/11/2014]) comunicándolo al órgano de contratación para que proceda en consecuencia.

Política general de auditoría

La política general recomendable de realizar auditorías sobre los sistemas de gestión, contabilidad y controles internos de los contratistas más relevantes, es que las auditorías sobre el sistema de previsión y presupuesto de los contratista sean realizadas al menos una vez cada tres años a los grandes contratistas, siempre que éstos hayan sido adjudicatarios de contratos superiores a los 10 millones de euros anualmente.

La auditoría sobre el sistema presupuestario y de planificación se realiza a menudo junto a las auditorías específicas sobre el sistema de estimación de las ofertas económicas y en las revisiones de las ofertas en la negociación de los contratos. También se realizan estas auditorías junto a la auditoría de costes incurridos para evaluar la razonabilidad de los costes imputados al contrato en cuanto que puede haber desviaciones significativas entre los gastos previstos y los consumos asignados al contrato.

No obstante lo anterior, en ocasiones justificadas, estas auditorías pueden ser eludidas o modificadas con base en la experiencia anterior con el contratista y la calificación actual del riesgo como bajo. Esta determinación de riego bajo debe estar poderosamente justificada en el documento correspondiente del programa de auditoría. En cambio, si el riesgo evaluado es considerado como alto, entonces la auditoría sobre el sistema de previsión y presupuesto del contratista debe ser realizada con una frecuencia anual. Estas auditorías también deben ser consideradas en aquellos centros de producción del contratista en los que haya indicios de importantes problemas con el sistema presupuestario.

Si el riesgo de auditoría evaluado indica que solo ciertas partes del sistema presupuestario del contratista es objeto de considerar como alto, entonces solo esas áreas serán las que requieran una auditoría completa.

Objetivos de auditoría

Las principales áreas de interés de una auditoría general de sistemas y procedimientos del contratista son la contabilidad y los sistemas de gestión.

El principal objetivo de una auditoría del área del subsistema presupuestario del contratista, es determinar si los datos que ofrece el presupuesto son acordes con la planificación de la compañía y consistentes con el necesario control de costes. Como objetivo secundario, la auditoría debe obtener un conocimiento general de los procesos de planificación y previsión financiera del contratista. En general, los objetivos de la auditoría del sistema presupuestario y de planificación del contratista deben determinar si:
  1. Los costes estimados y/o incurridos en los contratos con la Administración se desarrollan, registran y controlan sobre bases consistentes y acordes con la más reciente planificación de gestión, es decir el más probable cumplimiento de la planificación o previsión, evaluando, asimismo, la razonabilidad de los costes incurridos con respecto a las previsiones presupuestarias. 
  2.  Los esfuerzos del contratista por estimar los costes directos e indirectos están encaminados en obtener la mayor economía y eficiencia. 
  3.  Los cambios significativos en la planificación y las hipótesis del presupuesto quedan rápidamente reflejadas en los procesos de control y en la documentación de revisión del presupuesto y de las estimaciones. 
  4.  La información que recibe la Administración de los precios  de elementos de la ejecución del contrato es consistente con los datos recogidos en último presupuesto de gestión. Asimismo, estos últimos objetivos deben ser considerados para dar un soporte durante las auditorías de las propuestas de fijación de tarifas de costes directos y las previsiones de tasas de recargo de costes.
Alcance de la auditoría

En tanto que la naturaleza y extensión del esfuerzo de auditoría depende el tamaño del contratista, el monto del importe de los contratos que tenga adjudicados de la Administración y el riesgo de auditoría determinado, el alcance debe de la auditoría debe incluir:
  1. La obtención y comprensión del sistema presupuestario y de planificación financiera del contratista y los controles internos relacionados. 
  2.  Documentar y comprender el presupuesto, planificación y controles internos del contratista. 
  3.  Realizar las comprobaciones operacionales que sean necesarias sobre el presupuesto, planificación y controles internos. 
  4.  Evaluar el riesgo de control con base en la identificación de los factores relevantes y resultados de pruebas sustantivas, y 
  5.  La información sobre la comprensión de los controles internos, evaluación del riesgo de control y la adecuación del sistema para satisfacer los requerimientos de la Administración.
Presupuesto y planificación – Organización funcional

Las funciones presupuestarias y de planificación, normalmente, se encuentran organizadas de manera diferente en cada uno de los contratistas individuales, debido a las diferencias en sus productos o servicios, prácticas de la industria, tamaño y tipo de organización, el grado de división de responsabilidades, actitudes de gestión, capacidades de personal y otros factores. Por lo general, los niveles organizativos de responsabilidad encargados de desarrollar las funciones presupuestarias y de planificación suelen estar centralizadas, existiendo un grupo o departamento en el que pueden participar personas delegadas de otras áreas de la empresa. Sin embargo, la función presupuestaria y de planificación deberá estar fuertemente organizada sobre la base de una cadena jerárquica; y de lo más alto de los niveles de gestión emanarán las políticas y procedimientos que deben seguirse.

El contratista debería tener establecidas unas normas claras y bien definidas de los niveles de responsabilidad para la preparación, revisión y aprobación de los presupuestos y planes, que incluirán el establecimiento y mantenimiento de al menos:
  1. La documentación escrita actualizada de la organización, responsabilidades y deberes del personal que participa en la elaboración del presupuesto. 
  2.  Un sistema que describa el flujo de trabajo e información de los procesos de preparación del presupuesto con los que pretende desarrollar los objetivos del plan estratégico de la compañía, y vigila la ejecución y hace la revisión del presupuesto. 
  3.  Las políticas y procedimientos escritos.
  • Organización
La evaluación de la organización del contratista de su sistema presupuestario y de planificación requiere el análisis de las relaciones existentes entre los diferentes segmentos que participan en los procesos presupuestarios y de la planificación. Cuando se evalúa la organización del contratista en relación con estos procesos, el auditor de contratos debe considerar si:
  1. La preparación del presupuesto y la planificación requerida es eficazmente controlada, ya sea de forma centralizada o descentralizada. 
  2.  Existen líneas de autoridad, deberes y responsabilidades que están inequívocamente definidas, incluidas las responsabilidades para la preparación, revisión y aprobación del presupuesto y la planificación. 
  3.  Los procesos presupuestarios y de planificación están apropiadamente coordinados en los diferentes segmentos de la organización que se encargan de desarrollar las partes que les toca del presupuesto y la planificación. 
  4.  El departamento que tenga la responsabilidad general de recabar y recopilar globalmente el presupuesto y los planes tiene la autoridad para revisar y cuestionar la razonabilidad o la exactitud de la información que alimenta el sistema y es recibida de otros departamentos.
  • Descripción del sistema
El contratista debe mantener una descripción escrita del trabajo y el flujo de información presupuestaria y los procesos de planificación a corto plazo que desarrollan los objetivos estratégicos y sobre su ejecución y revisión. Esta descripción debe contener el detalle suficiente que permita al auditor comprender profundamente cómo funciona el sistema presupuestario y de planificación. La descripción debe incluir referencias a las políticas escritas, procedimientos y manuales de operaciones. Deberá proporcionar información para cada proceso o función dentro del sistema, así como los controles internos existentes.

La descripción del sistema del contratista deberá identificar los deberes y responsabilidades del personal que prepara, revisa y aprueba los presupuestos y los planes, así como las diversas funciones que contribuyen al proceso presupuestario y de planificación.

Si el sistema del contratista está automatizado, total o parcialmente, la descripción debe incluir los aspectos de software (TI) acerca del flujo de transacciones del sistema presupuestario y de planificación, incluyendo la introducción, procesamiento y la salida de datos.
  • Políticas y procedimientos
Las políticas y procedimientos escritos que tenga aprobados el contratista para su sistema presupuestario y de planificación debe garantizar que:
  1. La delegación facultades para tomar decisiones y las responsabilidades, dentro del sistema, están formalmente documentadas y están comunicadas a los empleados de manera apropiada. 
  2. Los controles del presupuesto y la planificación operan de manera consistente de un periodo a otro. 
  3. Los presupuestos y la planificación a corto plazo son consistentes con los objetivos estratégicos de la Dirección de la empresa. Los contratistas deberían tener formalmente establecido, por escrito, las políticas y procedimientos, siendo esto preferible al establecimiento informal de procedimientos basados en la costumbre y transmisión verbal. Normalmente, los grandes contratistas mantienen todos ellos un sistema presupuestario y de planificación escrito con descripción de las políticas y los procedimientos.
Los presupuestos y planes de políticas y procedimientos representan los medios por los cuales las metas y objetivos establecidos por la Dirección de la empresa se traducen en la guía y dirección detallada para el personal participante en los procesos presupuestarios y de planificación. Las políticas y procedimientos deben cubrir todos los aspectos de los presupuestos y el sistema de planificación; ser aprobados por un nivel adecuado de la Dirección; ser comunicados al personal apropiado; y, revisados periódicamente para asegurarse de que son coherentes con las intenciones de la Dirección de la empresa al nivel más alto. Al evaluar las políticas y procedimientos del contratista, el auditor deberá considerar si:
  1. Todas las principales funciones y responsabilidades en el sistema presupuestario y de están cubiertas por políticas y procedimientos escritos. Además, el auditor debe tener en cuenta todas las instancias donde las prácticas actuales son incompatibles con las políticas y procedimientos establecidos por escrito. En estos casos, el auditor debe considerar las causas que subyacen en estas contradicciones o inconsistencias (por ejemplo, el no comunicar adecuadamente los cambios en las políticas y procedimientos establecidos). 
  2. Las previsiones y el presupuesto están aprobados por un nivel adecuado de la dirección de la empresa y/o están establecidas formalmente las delegaciones de autoridad y obligadas a mantener el compromiso con la Dirección para seguir sus políticas y los procedimientos establecidos. El auditor debe evaluar cuidadosamente el nivel de aprobación de la gerencia para determinar si es apropiado dada la naturaleza de las facultades y responsabilidades que se le asigne. Sin embargo, no necesariamente indica la existencia de políticas y procedimientos insuficientes la falta de participación de un nivel alto de la gerencia en el proceso de aprobación del presupuesto, siempre que esté debidamente delegada la función. 
  3. Las decisiones han sido comunicadas a las personas dentro de la organización que son responsables de ejecutarlas. Esta comunicación implica no sólo asegurarse de que los empleados adecuados son conscientes de las políticas y procedimientos establecidos, sino que tienen la formación necesaria para asegurarse de que comprenden cómo deben ejecutarlas. 
  4. Si las instrucciones dadas son objeto de revisiones periódicas, para asegurarse de que la forma en que se ejecutan son coherentes con las intenciones actuales de la Dirección y las prácticas escritas de presupuestación y planificación. El no mantener las políticas y procedimientos actualizados es indicativo de un entorno de control interno débil y por lo general conduce a la ineficacia de los controles internos sobre el proceso de elaboración de presupuestos y la planificación. Por esta razón, la dirección de la empresa debe asegurar la ejecución sistemática de los procesos en lugar de revisar y actualizar (cambiar) periódicamente las políticas y los procedimientos presupuestarios y de planificación, incluidas las políticas y procedimientos de TI que se apliquen. La frecuencia requerida y la profundidad de estas auditorías de sistemas y procedimientos sobre el sistema presupuestario y de planificación va a depender de la naturaleza del negocio y el tamaño del contratista. Si el contratista está experimentando cambios organizacionales significativos o una importante reestructuración de sus operaciones comerciales, es evidente que el sistema de elaboración de presupuestos y la planificación debe ser revisado de cerca para asegurarse de que se cumplen las políticas y procedimientos para producir los presupuestos y los planes que están en consonancia con las metas y objetivos de la gerencia.

jueves, 6 de noviembre de 2014

El gasto farmacéutico de la Sanidad pública

#65


El gasto sanitario en España, según los datos presentados por el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, en el informe de ESTADÍSTICA DE GASTO SANITARIO PÚBLICO 2012: Principales resultados, de abril de 2014, alcanzó en el año 2012 la cifra de 64.150 Millones de euros, lo que representó en 6,2% del PIB.

Al estar las competencias en materia de sanidad prácticamente transferidas en su totalidad a las Comunidades Autónomas, éstas ejecutaron en el año 2012 el 92,1% del gasto sanitario, es decir 59.092 millones de euros. De dicho importe, 10.225 millones de euros fueron en gasto farmacéutico, es decir el 5,71% del PIB nacional.

Si bien es cierto, tal y como en dicho informe expresan los datos de su Tabla 3, que el gasto farmacéutico entre los años 2009 a 2012 ha tenido una reducción del 20,1% (el 21,3 para el conjunto del total del gasto sanitario), no se hace una explicación sobre a qué ha sido debido, si a una mejor y más eficiente gestión de las compras o si han sido por recortes en las prestaciones. En este punto que cada uno que sea libre de conjeturar dónde se "mete la tijera".

Ahora, según el artículo publicado en [elEconomista.es](del 5/11/2014, que se reproduce a continuación) se están preparando nuevos límites de gasto farmacéutico, de manera que éste no crezca por encima del porcentaje de variación del PIB, y que afectará, también, a los productos o medicamentos innovadores.

El Gobierno ultima un techo para que el gasto farmacéutico no crezca más que el PIB.


El ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, Cristóbal Montoro, ha avanzado que están trabajando con el Ministerio de Sanidad para fijar un techo al gasto farmacéutico de las comunidades para que no crezca más que el PIB de España, y reconoce que también incluirá a los productos o medicamentos innovadores.

Montoro ha reconocido que ya llevan varios meses trabajando en dicho mecanismo para que "esté cuanto antes". "El gasto que más tensiona a las comunidades es el gasto de sanidad, es lo que hace que tengan problemas para reducir su déficit público, por lo que hay que actuar sobre él", ha señalado.

Dicho techo de gasto pretende que la partida destinada por las comunidades a la compra de medicamentos "no crezca por encima de lo que crezca la economía en España", para lo que asegura que cuentan con el compromiso de la industria.

Incluir la innovación tecnológica

Además, Montoro considera necesario que en dicho techo de gasto quede también incluida la innovación tecnológica, y ha reconocido que su incorporación no tiene que encarecer el coste de los servicios públicos, ya que "si salen nuevos productos de más calidad, esos tienen que entrar en el techo de gasto sustituyendo a otros de menos calidad".

Del mismo modo, también ha avanzado que trabajan en programas de colaboración público-privada para que los proveedores del SNS puedan financiar una parte de las inversiones y las administraciones establezcan un sistema de pagos que se enmarque en sus presupuestos.

Por otro lado, el titular de Hacienda también ha hecho referencia a la deuda que han ido acumulando en los últimos años los proveedores del SNS, que ha sido resuelta en parte a través del Plan de Pago a Proveedores y el Fondo de Liquidez Autonómica impulsados por el Gobierno. Mecanismos que, como ha recordado Montoro, han permitido en tres años destinar 52.000 millones de euros "a financiar la sanidad pública".

Mutualización de la deuda de las CCAA

Pese a ello, ha reconocido que continúan trabajando en nuevos mecanismos de "mutualización de deuda" para garantizar que las Administraciones autonómicas que siguen teniendo deuda con sus proveedores puedan "financiarse a través del Tesoro Público".

De hecho, ha avanzado que este sistema "va a quedar cerrado este mes" para conseguir que las autonomías "paguen las facturas en plazo". "No vamos a dejar caer a ninguna comunidad", ha insistido.

De hecho, el presidente de Fenin, Daniel Carreño, ha recordado que las comunidades siguen manteniendo una deuda con las empresas de este sector se ha reducido en el último año pero todavía supera los 1.300 millones de euros, mientras que el plazo medio de pago está en 191 días. "Se ha producido un avance significativo, pero todavía queda camino por recorrer", ha recordado.

El presidente de Fenin también ha insistido en que "no se debe permitir una vuelta atrás" y ha ofrecido su voluntad de "trabajar conjuntamente" para "superar la situación" y "garantizar la incorporación de tecnología", sobre todo en un momento actual en el que hay un "notable incremento de la obsolescencia tecnológica".





































































Las preguntas son:

1º ¿Es razonable sustituir medicamentos de diferentes calidades solo porque se atiende a criterios puramente de oportunismo económico?, porque puede suceder que con los productos innovadores y de mayor calidad se estén «matando moscas a cañonazos», como vulgarmente se dice. A lo mejor no es lo más eficiente suministrar al paciente un producto con el que no obtiene en la terapia una utilidad marginal adicional, solo porque es de “más calidad e innovador”.
2º ¿Realmente se espera la colaboración leal de la industria cuando se le deben 1.300 millones de euros con un coste financiero[1] que podría estimarse en más de 25 millones de euros?
3º Si se está trabajando en programas de colaboración público-privada para proteger a la industria e incentivar el nivel de inversión en I+D+i, ¿por qué no se utiliza la auditoría de contratos para fijar el precio razonable que compense el coste realmente incurrido y retribuya a la industria con un beneficio razonable que tenga en cuenta también el calendario de pagos, que incluya el de la deuda actualmente contraída, el valor y el riesgo asumidos?
4º Y la industria farmacéutica ¿en realidad qué espera de todo esto?

Mucho me temo que seguirá pasando lo que hasta ahora [2], es decir que:
1º se sacarán a licitación el suministro, mediante un procedimiento abierto, dividido en los lotes de medicamentos que cada Servicio de Sanidad autonómico determine, estableciendo como criterio de adjudicación principal, por no decir el único, el del precio ofertado,
2º que luego, entre un 20%-30% del total licitado quedará sin adjudicar en el procedimiento abierto, ya sea porque, principalmente, no han existido ofertas o éstas superaban el importe máximo de licitación, o por otras causas,
3º que los productos no adjudicados serán, precisamente, los de mayor calidad y los más innovadores, siendo éstos posteriormente adjudicados en procedimientos negociados, y
4º la industria farmacéutica encantada, porque los costes financieros de la deuda que se mantiene con ella los van a repercutir entre todos los productos, sí o sí; y los acuerdos que está alcanzando con el gobierno le garantizan una cifra de negocio anual equivalente al 1% del PIB, y una cesta de ventas en la que cada vez tendrán más peso aquellos productos que tienen mayor margen de contribución para ellos, es decir los más rentables, y que son, precisamente, los denominados de "calidad" e "innovadores" que irán expulsando, según el sistema acordado por el Ministerio y la industria, a los pruductos ya "maduros", de menor margen de contribución, que son adjudicados en procedimientos abiertos y que todavía son útiles y eficaces.

Luego, como conclusión, mucho me temo que volvamos a ver un fracaso en el procedimiento de la compra de los medicamentos para la Sanidad pública, con escaso cumplimiento de los principios de economía, eficiencia y transparencia. Porque de lo que se trata, por encima de otras consideraciones, es mantener el gasto farmacéutico en el 1% del PIB y de fijar un tope a su crecimiento, incluidas recetas y medicamentos hospitalarios, y que incluya también la financiación de medicamentos innovadores (los más rentables económicamente), para proteger el tejido industrial farmacéutico y sus inversiones en I+D+i.

    
Por ello, considerando también junto a los intereses de la industria los de otros elementos que también deben ser protegidos, para que no se produzca un abuso por parte de la industria farmacéutica, con más razón se debería someter a la auditoría de contratos las adquisiciones de medicamentos "innovadores" o de "mayor calidad", que no me equivocaré mucho si anualmente las compras agregadas de los diferentes servicios de sanida autonómicos superan el nivel de 2.000 millones de euros. La industria debe recibir y ser compensada por los costes realmente incurridos y obtener un beneficio que sea acorde al esfuerzo, valor aportado y riesgo asumido en la investigación, desarrollo y producción de los medicamentos innovadores. Solo con este ejercicio de transparencia y buena gestión se podrá contribuir eficazmente en satisfacer los intreses de todos los usuarios, es decir los pacientes, los profesionales de la sanidad pública, la industria y la Hacienda.




1 El periodo de pago medio supera los 6 meses; y suponiendo un coste nominal de la deuda que financia la inversión en el circulante del 4% anual, atender el servicio de dicha deuda tiene un coste diario alrededor de 140.000 euros, o algo más de 25.000.000 de euros equivalentes en medio año. Y todo ello sin contar la parte del coste de los recursos propios, si financiaran en todo o en parte dicha inversión.
2 Véase el análisis sobre el caso del Servicio Andaluz de Salud del contrato de suministros de medicamentos del año 2011 [pinchando aquí]

domingo, 2 de noviembre de 2014

Cláusulas de auditoría de contrato. Elementos esenciales

#64

El vigente texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, proporciona la cobertura jurídica suficiente para incluir en los pliegos administrativos las cláusulas de auditoría del contrato. Concretamente, en mi opinión, en los siguientes preceptos:
  • El artículo 87, que establece el «precio» como un elemento esencial de los contratos públicos, debiendo cuidar los poderes adjudicadores porque sea “adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato mediante la correcta estimación de su importe”, y en donde, dicho importe, se apreciará con referencia al normal de mercado1. Pero es que, además, el punto 5 de este artículo 87 indica cómo debe determinarse el precio del contrato en aquellos procedimientos negociados o diálogo competitivos cuando se celebren con precios provisionales debido a la complejidad del objeto del contrato y otras circunstancias que no permiten establecer con precisión un precio cierto al negociar el contrato. Esas circunstancias, en mi opinión, también pueden apreciase en las siguientes contrataciones previstas en vigente texto Refundido de la LCSP:
    1. Sistemas para la racionalización de la contratación, es decir acuerdos marco, sistemas dinámicos y compras centralizadas.
    2. Contratos de investigación y desarrollo (contratación precomercial), es decir los que se realicen por las futuras «asociaciones para la innovación» recogidas en la Directiva 2014/24/UE, pendiente de transposición, y que en la actualidad se hallan en el vigente artículo 4.1.r) y en la Disposición final 5ª.
    3. Contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado, de los regulados en el artículo 11, especialmente aquellos el los que se necesiten fórmulas estructuradas de financiación.
    4. Contrataciones en el extranjero (Disposición adicional primera).
    5. Contratos celebrados en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales (Disposición adicional octava)
    6. Contratos incluidos en los ámbitos de la defensa y de la seguridad (Disposición adicional vigésima primera), de hecho en el Ministerio de Defensa se ya aplica la auditoría de contratos en las contrataciones realizadas mediante procedimientos negociados y también en acuerdos marcos para la construcción de buques de la Armada.
  • Por otro lado, el principio de «libertad de pactos», del artículo 25, permite incluir en el contrato cualquier estipulación que no sea contraria a la Ley, al interés público y a la buena administración. Precisamente, la auditoría de contratos potencia estas dos últimas.
  • Por último, la LCSP exige que el contenido mínimo del contrato incluya, entre otros elementos, el precio cierto o el modo de determinarlo, y con la auditoría del coste incurrido del contratos se puede determinar el precio razonable que sería equivalente al valor y precio de mercado.
Pues bien, atendiendo a lo dicho anteriormente, el contrato debe recoger cláusulas que permitan determinar el precio de acuerdo con el coste incurrido admisible que sea reclamado por el contratista, debiendo ser examinado por una auditoría del contrato. El poder adjudicador resolverá después sobre la admisibilidad de los costes imputados al contrato y el beneficio calculado, con base de motivación en el informe de la auditoría del contrato.

Las cláusulas de la auditoría de contrato básicas que se deben desarrollar en el pliego de las Administrativas son, al menos, las siguientes:
  • El precio del contrato. La cláusula deberá establecer que el precio de adjudicación es provisional, y que el precio cierto o máximo del contrato se fijará con base en el coste incurrido admisible y la comprobación del método de cálculo del beneficio por la auditoría del contrato.
  • Norma de costes. Habrá una cláusula que establezca la Norma de Costes que regirá la forma en que los contratistas deban calcular los costes del contrato y que tienen derecho a reclamar, y los que presenten en sus ofertas económicas. Esta norma de costes podrá estar comprendida en un anexo del pliego o estar referida a una norma de costes ya existente, como por ejemplo el anexo de la Orden Ministerial 283/1998, de 15 de octubre BOEnúm. 258, de 28-10-1998. Asimismo, se especificará el límite máximo imputable al contrato de determinados costes admisibles y los que están expresamente prohibidos por el contrato.
  • Ajustes de costes cuestionados. Todos los costes prohibidos y los que desborden el límite máximo de admisibilidad de costes imputables al contrato reclamados por el contratista serán rechazados al 100 por 100, sin tener en cuenta su materialidad. Sin embargo, el importe de los costes cuestionados que hayan sido descubiertos en una muestra obtenida mediante técnicas estadísticas apropiadas, su porcentaje sobre la muestra, si resultase material y significativo, se inferirá sobre el 100 por 100 de la población que represente el área de los costes cuestionados. Asimismo, se especificará cuál es el índice de materialidad, en tanto por ciento, de los costes cuestionables en cada una de las áreas de costes o para la totalidad del contrato.
  • Auditorías de contrato. El contrato queda sometido a la revisión de la oferta y a la auditoría de costes incurridos para determinar los costes admisibles y, asimismo, el contratista queda sometido a las auditorías sobre sus sistemas de gestión y de control interno para comprobar su eficiencia en las operaciones de producción y que no realiza prácticas descuidadas, malgastadoras y derrochadoras que pudieran perjudicar los contratos con la Administración Pública, y que aplica las acciones correctivas inmediatamente.
  • Obligación contractual esencial. Con el carácter de «obligación contractual esencial», los contratistas que presenten ofertas y los adjudicatarios del contrato quedarán obligados a colaborar con el personal acreditado por el poder adjudicador para realizar las citadas revisiones y auditorías, facilitando el acceso, sin restricción, el libre acceso a sus instalaciones, sistemas de gestión y de control, informáticos o de otra índole, aportando los medios materiales que el auditor les solicite, así como los registros, documentación, información para comprobar los datos y cálculos en los que soporta su oferta del contrato o declaraciones de costes incurridos. El incumplimiento será considerado causa de resolución del contrato (artículo 223.f del texto refundido de la LCSP) o un impedimento para obtener la acreditación de la solvencia técnica para contratar. A estos efectos:
    • Tal como se utiliza en la presente cláusula, "registros" incluye libros, documentos, procedimientos, prácticas contables y otros datos, independientemente del tipo que sean y sin importar si dichos registros están soportados en forma escrita, en forma de datos informáticos o en cualquier otro formato.
    • El examen de los costes. Si se trata de un reembolso de costes, ya sea mediante contrato de precio determinable por el coste incurrido o un contrato de margen fijo de beneficio con incentivos o un contrato de costes compartidos, o bien para el establecimiento de acuerdos de tarifas de la mano de obra directa, los materiales, otros costes directos y sus respectivas tasas de recargo de costes indirectos, o cualquier combinación de éstos, el auditor del contrato designado por el órgano de contratación deberá tienen el derecho de examinar y auditar todos los archivos y otras pruebas suficientes para reflejar adecuadamente todos los costes reclamados por el contratista en los que ha incurrido directa o indirectamente en la ejecución del presente contrato. Este derecho de examen incluirá la inspección en cualquier momento razonable de las plantas de la contratista, o partes de ellas, dedicadas a la ejecución del contrato.
    • Los datos de costes o precios declarados en la base de auditoría. El contratista está obligado a presentar los datos de costes y el método de cálculo del beneficio en una base de auditoría para la determinación del precio de este contrato. El auditor del contrato, como representante autorizado del órgano de contratación, con el fin de evaluar la exactitud, integridad y actualidad de la datos de costes o precios declarados, tendrán el derecho de examinar y auditar todos los registros del contratista, incluyendo cálculos y proyecciones, relativos a:
      1. La propuesta económica del contrato, subcontrato o modificado del contrato;
      2. Las negociaciones llevadas a cabo sobre la oferta, incluidos los datos relacionados con la negociación;
      3. El precio del contrato, subcontrato o modificado del contrato;
      4. La ejecución del contrato, subcontrato o modificado del contrato; y
      5. La metodología y los datos utilizados para calcular el beneficio.
    • Auditores de contrato. El órgano de contratación, mediante un representante autorizado, tendrá acceso y el derecho de examinar cualquiera de los registros pertinentes del contratista que implican las transacciones relacionadas con este contrato o un subcontrato y para entrevistar a cualquier empleado actual con respecto a tales transacciones. Esta obligación no podrá ser interpretada para exigir al contratista o subcontratista la obligación de crear o mantener cualquier registro que el contratista o subcontratista no mantiene en el curso ordinario de los negocios o en virtud de una disposición legal.
    • Información adicional. Si se requiere que el contratista proporcione información adicional sobre costes, financiación, capacidad productiva, subactividad y sobrecapacidad, absentismo, u otra, el auditor del contrato, como representante autorizado del órgano de contratación tendrá el derecho de examinar y auditar los registros y material de apoyo, con el propósito de evaluar:
      1. La eficacia de las políticas y procedimientos para la producción de los datos aportados;
      2. La veracidad y exactitud de datos reportados, y
      3. Los costes relacionados con la subactividad, absentismo (sea o no compensada por la Seguridad Social) y la no calidad, todos ellos que en ningún caso son costes admisibles del contrato.
    • Disponibilidad de los datos. El contratista pondrá a disposición en sus instalaciones, en cualquier momento razonable de la auditoría del contrato, los materiales y otros elementos de prueba descritos en los apartados (a), (b), (c), (d) y (e) de esta cláusula, para su examen, revisión o la reproducción, hasta 3 años después del pago final del contrato o durante un período más largo requerido por Ley o por otras cláusulas del este contrato. No obstante lo anterior, adicionalmente:
      1. Si este contrato se resuelve por las causas contempladas en el artículo 223 del texto refundido de la LCSP, aprobada por RDL 3/2011, el contratista pondrá a disposición los registros relacionados con el trabajo del contrato ejecutado hasta 3 años después de cualquier acuerdo de terminación final resultante; y
      2. El contratista deberá poner a disposición los registros en los que fundamente la interposición de su recurso contencioso-administrativo (para el que no quepa el recurso previo especial en materia de contratación, toda vez que el acto por el que se aprueban los costes del contrato no lo recoge el artículo 41.2 de la LCSP), hasta que las divergencias, o litigio, o la liquidación de las cantidades reclamaciones derivadas o relacionadas con la determinación del precio de este contrato se resuelvan finalmente.
    • El contratista queda obligado a incluir una cláusula que contenga todos los términos de esta cláusula, incluyendo este párrafo (g), en todos los subcontratos que celebre en virtud de este contrato y que superen el umbral del importe para los contratos menores definido en el artículo 138.3 de la LCSP , y además:
      1. Que está obligado al sometimiento del examen de los costes de la subcontratación por determinarse el precio del contrato principal con base en los costes incurridos o se trata de un contrato de margen fijo de beneficio con incentivos o un contrato de costes compartidos, o bien para el establecimiento de acuerdos de tarifas de la mano de obra directa, los materiales, otros costes directos y sus respectivas tasas de recargo de costes indirectos, o cualquier combinación de éstos;
      2. El porqué se necesitan los datos de costes y su declaración en una base de auditoría; y
      3. El subcontratista queda obligado a proporcionar información como se explica en el párrafo (e) de esta cláusula.



1 El valor de mercado es el valor de un producto, bien o servicio determinado por la oferta y demanda entre agentes económicos independientes y con plena información y sin restricciones de competencia.

Según las Normas Internacionales de Valoración, el valor de mercado es definido como "la cantidad estimada por la cuál una propiedad podría ser intercambiada, en la fecha de valoración, entre un comprador y un vendedor en una transacción en condiciones de plena competencia dónde las partes actúan con conocimiento y sin coacción".

Sin embargo, el valor de mercado es un concepto diferente al de precio de mercado, que es el precio al cuál se realizan las transacciones, mientras que el valor de mercado es el valor subyacente real, los cuáles no siempre son iguales. El concepto de valor de mercado es más utilizado en mercados ineficientes o en situaciones de desequilibrio dónde los precios de mercado no reflejan el valor de mercado real. Precisamente, con la auditoría del contrato lo que se pretende es que el precio de mercado (precio en el que se fija el contrato) y valor de mercado subyacente de la prestación del contratista sean iguales, o lo más aproximado posible, haciendo desaparecer las ineficiencias provocadas por asimetría de información entre el contratista y el poder adjudicador contratante en la formación de los precios.

El valor de mercado también es diferente de valor razonable, pues el valor razonable depende de las dos partes involucradas en una transacción mientras que el valor de mercado no. El valor razonable requiere de una valoración del precio que es razonable entre dos partes específicas teniendo en cuenta las respectivas ventajas y desventajas que cada parte ganará con la transacción. Por ello, la auditoría del contrato lo que también pretende es que el valor de mercado y el precio del contrato se ajusten al valor razonable que cubre los costes reales de producción y el beneficio del contratista equilibrado al valor y el riesgo asumido en el contrato.

No obstante lo anterior, no podemos ignorar el Real Decreto Legislativo 4/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el vigente texto refundido de la La Ley del Impuesto sobre Sociedades según el cual se establece en el artículo 16.4 cómo se determina el valor de mercado, y es de la siguiente forma:
“1.º Para la determinación del valor normal de mercado se aplicará alguno de los siguientes métodos:

a) Método del precio libre comparable, por el que se compara el precio del bien o servicio en una operación entre personas o entidades vinculadas con el precio de un bien o servicio idéntico o de características similares en una operación entre personas o entidades independientes en circunstancias equiparables, efectuando, si fuera preciso, las correcciones necesarias para obtener la equivalencia y considerar las particularidades de la operación.

b) Método del coste incrementado, por el que se añade al valor de adquisición o coste de producción del bien o servicio el margen habitual en operaciones idénticas o similares con personas o entidades independientes o, en su defecto, el margen que personas o entidades independientes aplican a operaciones equiparables, efectuando, si fuera preciso, las correcciones necesarias para obtener la equivalencia y considerar las particularidades de la operación.

c) Método del precio de reventa, por el que se sustrae del precio de venta de un bien o servicio el margen que aplica el propio revendedor en operaciones idénticas o similares con personas o entidades independientes o, en su defecto, el margen que personas o entidades independientes aplican a operaciones equiparables, efectuando, si fuera preciso, las correcciones necesarias para obtener la equivalencia y considerar las particularidades de la operación.

2.º Cuando debido a la complejidad o a la información relativa a las operaciones no puedan aplicarse adecuadamente los métodos anteriores, se podrán aplicar los siguientes métodos para determinar el valor de mercado de la operación:

a) Método de la distribución del resultado, por el que se asigna a cada persona o entidad vinculada que realice de forma conjunta una o varias operaciones la parte del resultado común derivado de dicha operación u operaciones, en función de un criterio que refleje adecuadamente las condiciones que habrían suscrito personas o entidades independientes en circunstancias similares.

b) Método del margen neto del conjunto de operaciones, por el que se atribuye a las operaciones realizadas con una persona o entidad vinculada el resultado neto, calculado sobre costes, ventas o la magnitud que resulte más adecuada en función de las características de las operaciones, que el contribuyente o, en su caso, terceros habrían obtenido en operaciones idénticas o similares realizadas entre partes independientes, efectuando, cuando sea preciso, las correcciones necesarias para obtener la equivalencia y considerar las particularidades de las operaciones”.