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Bienvenidos al blog



Este blog nació con el propósito de captar el interés de personas que tienen preocupación por la racionalización del gasto público. Después de cuatro años de trabajo continuado y más de 100 entradas publicadas, sigo manteniendo ese objetivo.
En cualquier momento, con mayor razón en tiempos de crisis y cuando abunda la desconfianza, la sociedad española exige una gestión de las compras públicas basada en los principios de economía, eficacia, eficiencia, igualdad de trato y transparencia.
El objetivo principal de este blog es dar a conocer a la «auditoría de contratos» como la herramienta clave que permite al poder adjudicador:
  1. realizar controles documentales sobre los costes reclamados por los licitadores y sobre la eficacia de sus procesos de producción;
  2. determinar el precio definitivo de los contratos, dentro del límite fijado para el precio máximo, con base en el coste incurrido admisible; y,
  3. comprobar la metodología de cálculo del beneficio con arreglo a la fórmula acordada.


La «auditoría de contratos» se desarrolla en los celebrados con precios provisionales y que hayan sido adjudicados –aunque no exclusivamente– en procedimientos negociados, diálogo competitivo y la asociación para la innovación.
A todos, mi saludo de bienvenida; y, particularmente a los interesados en la contratación pública, mi invitación a que os pongáis en contacto conmigo y/o participéis en la encuesta – que hallaréis en este enlace– y con vuestros comentarios en las “entradas” que vaya publicando en el blog.

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Hay una nueva entrada publicada el día 25/07/2017, con el título:

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Órgano indpendiente de supervisión de la contratación pública

Algunas funciones que debería ejercer

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lunes, 28 de abril de 2014

Directiva 2014/24/UE y auditoría de contratos

#53


La publicación de este «post» coincide con la de un artículo, con idéntico título, en el Observatorio de Contratación Pública.
http://www.obcp.es/index.php/mod.opiniones/mem.detalle/id.151/relmenu.3/chk.0f065324bcb64b9b2875f99445d176ca

Una de las consecuencias que, en mi opinión, trae consigo la Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero, es que hace necesaria la aplicación de la auditoría de contratos para evaluar las ofertas y determinar el precio final de los contratos públicos. Asimismo, cuando se produzca su transposición a la Ley española, debiera recogerse en ella la auditoría de contratos, como una herramienta clave de la gestión eficaz y transparente de los poderes adjudicadores en nuestro país.

Sin embargo, ya el artículo 87.5 de la vigente Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado su Texto Refundido por el RDL 3/2011, de 14 de noviembre, prevé, en relación al precio provisional de los contratos[1], que el precio se determinará con base en el coste incurrido y que el órgano de contratación debe establecer las reglas contables que el adjudicatario deberá aplicar para determinar el coste de las prestaciones y deberá realizar los controles documentales y sobre el proceso de producción en los aspectos contables y técnicos.

Asimismo, en ocasiones, en el ámbito de Programas Marco de la Comisión Europea, tal es el caso del Acuerdo Marco Multilateral de SESAR Joint Undertaking[2] que gestiona los fondos asignados al proyecto SESAR de modernización de infraestructuras del tráfico aéreo europeo, la norma financiera del Acuerdo requiere que una Firma de auditoría independiente certifique las declaraciones de los costes incurridos reclamados, para su reembolso, por las Entidades participantes en el citado proyecto/programa de investigación y desarrollo. A este respecto, la Entidad participante, del lado español,  es Aena Aeropuertos S.A., y es quién debe contratar a una Firma de Auditoría para que emita unos «certificados» sobre  los  estados  de  costes  de  cada  uno  de  los  proyectos participados por Aena en la SESAR JU, siendo preparados para ésta y la Comisión Europea de acuerdo con lo previsto en los contratos suscritos con dichas entidades.

Como se puede observar, no es algo extraño o insólito la aplicación de auditorías sobre los costes reembolsables por las instituciones europeas. No obstante el procedimiento que acabo de describir, en mi opinión, adolece de dos significativos inconvenientes:

a) El primero es que la Firma de Auditoría que evalúa y certifica los costes incurridos reembolsables está contratada por la Entidad que los reclama y emite la declaración de esos costes[3]. En estas circunstancias, no sería un disparate que hubiera cierta suspicacia por presumir que pudiera verse afectada y comprometida la independencia de la Firma de Auditoría encargada de emitir el dictamen sobre la admisibilidad de dichos costes.

b) El segundo es que se desconoce por completo la norma de costes que se aplica y cuáles son las limitaciones de los costes o los que están prohibidos.

El sometimiento a una norma de costes en procedimientos de contratación con negociaciones

Las normas de la Unión sobre contratación pública no tienen por objetivo regular todas las formas de desembolso de fondos públicos, como es el caso, por ejemplo, de las subvenciones, que tienen su regulación propia, o los servicios sociales que prestan los Estados miembros a sus ciudadanos, sino únicamente aquellas destinadas a la adquisición de obras, suministros o servicios prestados mediante un contrato público, por lo que los contratos derivados están sujetos a las Directivas en materia de contratación, tanto si se realiza a los «operadores económicos[4]» mediante adquisición, arrendamiento o cualquier otra forma contractual.

Los órganos de contratación, o «poderes adjudicadores», gozan de una gran flexibilidad a la hora de elegir un procedimiento de contratación pública que prevea negociaciones, es decir que introduzca elementos que redunden en la economía, eficiencia y transparencia de la adquisición. Por tanto, una utilización mayor del procedimiento negociado con publicación o del diálogo competitivo se hace aconsejable cuando existan situaciones donde es menos probable la obtención de resultados satisfactorios de la contratación mediante procedimientos abiertos o restringidos sin negociación. En particular, el recurso contractual al diálogo competitivo parece que ha aumentado significativamente su provecho y ha demostrado ser útil en aquellos casos en que los poderes adjudicadores no están en condiciones de definir los medios ideales para satisfacer sus necesidades o de evaluar las soluciones técnicas, por la complejidad o novedad del objeto del contrato, o las financieras, por la dificultad de promover concurrencia ante la escasez de recursos económicos. Esta situación puede presentarse, entre otros de lista no exhaustiva, en los proyectos innovadores, en la ejecución de proyectos de infraestructuras (aunque no necesariamente solo en los grandes proyectos) o en otros que requieran de una financiación compleja y estructurada.

Sin embargo, también el procedimiento de licitación con negociación debe poder utilizarse en los casos en los que fracasa un procedimiento abierto o restringido, ya sea porque no haya habido ofertas de los contratistas (operadores económicos) o porque las ofertas presentadas han sido irregulares o inaceptables[5]. En tales casos, los poderes adjudicadores debieran poder llevar a cabo negociaciones con objeto de conseguir ofertas normales y aceptables.

El procedimiento de licitación con negociación debe ir acompañado de salvaguardias adecuadas que garanticen la observancia de los principios de igualdad de trato y de transparencia. En particular, los poderes adjudicadores deben indicar con antelación los requisitos mínimos que caracterizan la naturaleza del procedimiento (como por ejemplo una norma de costes, los costes no permitidos, la metodología de imputación de costes al contrato y el precio determinable por el coste incurrido), los cuales no deben ser alterados en las negociaciones. Estos criterios de adjudicación, como modelo con base en costes, deben permanecer estables a lo largo de todo el procedimiento y no deben ser objeto de negociación, con vistas a garantizar la igualdad de trato para todos los operadores económicos licitadores. Las negociaciones deben tender a mejorar las ofertas con objeto de permitir a los poderes adjudicadores adquirir obras, suministros y servicios perfectamente adaptados a sus necesidades específicas. Luego, las negociaciones pueden referirse al conjunto de características de las obras, suministros y servicios adquiridos, con inclusión, si fuera el caso, de la calidad, las cantidades, las cláusulas comerciales y los aspectos sociales, medioambientales e innovadores, en la medida en que no constituyan requisitos mínimos.

La noción de criterios de adjudicación es clave en la reciente Directiva 2014/24/UE. Según ésta la adjudicación de los contratos debe basarse en criterios objetivos que garanticen el respeto de los principios de transparencia, no discriminación e igualdad de trato con el fin de garantizar una comparación objetiva del valor relativo de los licitadores que permita determinar, en condiciones de competencia efectiva (y también el los casos en los que no se pueda promover la concurrencia), qué oferta es la que resulta económicamente más ventajosa o si la oferta presentada es razonable y equilibrada. Por ello, debería establecerse explícitamente que no solo la oferta económicamente más ventajosa se evalúe sobre la base de la mejor relación calidad-precio, sino que también el precio definitivo sea determinable con base en el coste admisible incurrido y en donde el operador económico haya actuado conforme a procedimientos y prácticas eficientes y no malgastadoras, derrochadoras o antieconómicas. Porque al igual que los poderes adjudicadores gozan de libertad para fijar normas de calidad adecuadas utilizando especificaciones técnicas o condiciones de rendimiento del contrato, también tienen a su alcance, ya que nada se lo impide, el poder establecer una norma de costes, los costes prohibidos del contrato y la metodología para la afectación del los costes al contrato. De este modo se aclararía que dicha evaluación de la oferta económicamente más ventajosa se lleva a cabo solo sobre la génesis del precio que, en todo caso, sería determinable por el coste incurrido dentro del límite del precio máximo del presupuesto del contrato y, de paso, no cabría restringir la utilización solo del precio como criterio de adjudicación económicamente más ventajoso.

La publicación en los pliegos de la contratación de una norma de costes, la metodología para la afectación de los costes y del cálculo del beneficio del contratista y los costes prohibidos del contrato, garantizan el cumplimiento del principio de igualdad de trato en la adjudicación y proporciona la transparencia necesaria para permitir a todos los licitadores estar completamente informados de los criterios y modalidades que se aplicarán en la decisión relativa a la adjudicación del contrato. Por ello, los poderes adjudicadores deberían indicar como criterio objetivo el del coste estimado de la oferta, que habría sido calculado  conforme a la norma y metodología aprobada en los pliegos del contrato y que, en todo caso, será sometida a la evaluación de un auditor de contratos que aplicará una «revisión de la oferta».

En cualquier caso, no bastaría una certificación de los costes hecha sobre una declaración (en una oferta o de los costes incurridos) emitida por el contratista mediante un dictamen de una Firma de Auditoría contratada por aquél, sino que el examen de los costes debe ser realizado por un auditor de contratos designado por el poder adjudicador y a su servicio, porque solo así se garantiza su independencia, respecto del sujeto auditado (el contratista), la calidad de su trabajo y la confianza en su opinión.

Pero es que, además, la aplicación del criterio de adjudicación con base en los costes del contrato es compatible con otros criterios que los poderes adjudicadores también pueden considerar, como aspectos sociales y medioambientales relacionados con el objeto del contrato. Todos esos criterios, de costes y de otro tipo, deben permitir efectuar una evaluación comparativa del nivel de rendimiento de cada oferta para adjudicar el contrato a la más ventajosa. Asimismo, posibilitan una competencia real y equitativa; y está al alcance del poder adjudicador la verificación, de manera efectiva, de la información de costes, o de otro tipo, facilitada por los licitadores.

En general, los requisitos mínimos que establece el poder adjudicador constituyen las condiciones y características que toda oferta debe respetar o poseer; y no sólo las físicas, funcionales y jurídicas, sino a mi entender también la forma de determinar el precio del contrato con base en el coste incurrido, a fin de permitir la adjudicación del contrato de conformidad con el criterio elegido. Al mismo tiempo, se debe garantizar la transparencia y la trazabilidad del proceso y se deben documentar todas las fases del mismo, incluidas las revisiones de los costes propuestos en las ofertas de los contratistas, porque éstas deben presentarse por escrito.

Dada la importancia que se le da a la innovación, como motor de crecimiento futuro de los Estados miembros, los poderes adjudicadores tienen que estar dispuestos a permitir variantes con la mayor frecuencia posible. Por consiguiente, dichas autoridades deben definir los requisitos mínimos que han de cumplir las variantes antes de indicar que éstas se pueden presentar, pero también es necesario que establezcan las reglas para la determinación del precio, de manera que éste sea razonable y equilibrado, basado en costes incurridos verificables y la metodología para calcular el beneficio del contratista.

La figura de la asociación para la innovación

Cuando las soluciones ya disponibles en el mercado no puedan satisfacer una necesidad en relación con el desarrollo de productos, servicios u obras innovadores y la adquisición ulterior de los suministros y servicios u obras resultantes, los poderes adjudicadores deben tener acceso a un procedimiento de contratación específico respecto de los contratos que entren en el ámbito de aplicación de la Directiva 2014/24/UE. Este procedimiento específico debe permitir a los poderes adjudicadores establecer una asociación para la innovación a largo plazo con vistas al desarrollo y la posterior adquisición dichos nuevos productos, obras o servicios innovadores, siempre que estos se ajusten a un nivel acordado de prestaciones y de costes[6], sin necesidad de recurrir a un procedimiento de contratación independiente para la adquisición.

La asociación para la innovación[7] debe sostenerse en la normativa aplicable al procedimiento de licitación con negociación y los contratos deben adjudicarse únicamente basándose en la mejor relación calidad-precio, que es la más indicada para comparar las ofertas de soluciones innovadoras. Asimismo, la asociación para la innovación podría fijar unos objetivos intermedios que deberán alcanzar los socios y proveerá el pago de la retribución (soportadas en unas tarifas a coste completo evaluadas por una auditoría de contratos) en plazos adecuados.

El establecimiento de unas tarifas[8] unitarias, del tipo hora/hombre y de los materiales, negociadas con los operadores invitados a la asociación y aprobadas por el poder adjudicador en un procedimiento del «diálogo competitivo», con el soporte en una revisión de las ofertas, hecha por un auditor de contratos sobre las estimaciones de costes sometidas por dichos operadores económicos, permite realizar pagos parciales razonables y la determinación y liquidación final del precio del contrato, al término de su ejecución, conforme al coste incurrido.

Compras centralizadas

Las técnicas de centralización de adquisiciones cada vez son más utilizadas en la mayoría de los Estados miembros, según la Directiva. Las centrales de compras que se encargan de efectuar adquisiciones centralizadas, gestionar sistemas dinámicos de adquisición o adjudicar acuerdos marco para otros poderes adjudicadores, prestan de hecho un servicio a aquéllos con o sin remuneración. A estos efectos sugiere la Directiva que las centrales de compras actúen como auténticos mayoristas al comprar, almacenar o revender o, en su caso, se comporten como intermediarios al adjudicar contratos, gestionar sistemas dinámicos de ventas o celebrar acuerdos marco que vayan a utilizar los otros poderes adjudicadores. En algunos casos, este cometido de intermediación puede desempeñarse ejecutando de manera autónoma los procedimientos de adjudicación pertinentes, sin recibir instrucciones de los poderes adjudicadores que entren en consideración. En otros casos, los procedimientos de adjudicación pertinentes se ejecutarán siguiendo instrucciones de los poderes adjudicadores de que se trate, en nombre y por cuenta de éstos mismos.

Pero también la Directiva se preocupa por el hecho que la compra centralizada se constituye en un auténtico servicio público. En consecuencia, los poderes adjudicadores deben estar autorizados a adjudicar un contrato oneroso de servicios públicos para la oferta de actividades de compra centralizada a una central de compras sin aplicar los procedimientos previstos en dicha Directiva. Y aquí entraría de nuevo la norma de costes y la metodología de imputación al objeto del contrato, que en este caso es un servicio público, para determinar el precio del servicio principal y los de las actividades de las compras auxiliares que estén en conexión con la oferta de actividades de la compra centralizada.

Al mismo tiempo, las centrales de compras pueden sacar provecho de las posibilidades que les ofrece la «auditoría de contratos», en su modalidad de «revisión de ofertas», para su introducción en los sistemas dinámicos de adquisición, con el objetivo que los poderes adjudicadores utilicen el procedimiento restringido haciendo una evaluación de la oferta mediante una «revisión» de su adhesión a la norma contable de costes y la metodología de imputación de costes. De este modo, todo operador económico que presente una solicitud de participación y cumpla los criterios de selección, con base en la norma de costes y asuma la obligación de someterse a una auditoría de tarifas y de costes incurridos[9], debe ser autorizado a participar en los procedimientos de contratación que se lleven a cabo a través del sistema dinámico de adquisición durante su período de vigencia. Esta técnica de adquisición permite al poder adjudicador disponer de una gama particularmente amplia de ofertas y garantizar así una utilización óptima de los fondos públicos. Y no sólo mediante una amplia competencia con respecto a los productos, obras o servicios comúnmente utilizados o disponibles generalmente en el mercado, sino también garantizando unos precios razonables basados en tarifas auditadas.

Los costes del ciclo de vida

Por último, la contribución del concepto de «costes del ciclo de vida», en la determinación de la oferta más ventajosa basada en criterios que no sean únicamente los no relacionados con los costes, adquiere la necesidad de la utilización masiva de técnicas de auditoría de contrato.

La reciente Directiva asocia el concepto de «costes del ciclo de vida» de un contrato con un indicador de la eficacia o de rentabilidad, es decir una relación entre los ingresos que produciría y el coste de la inversión.

Normalmente al coste del ciclo de vida se relaciona con inversiones de mayor cuantía y el desarrollo de políticas públicas que requieren de la ejecución de contratos y el desarrollo de programas que se concretan en la prestación de servicios públicos o de infraestructuras para la comunidad, pero de los que no se espera obtener ningún ingreso tangible a corto plazo por su prestación (por ejemplo, la construcción de carreteras), aunque a medio y largo plazo favorecen la dinamización económica de los territorios que benefician y hacen que se incremente la renta de los ciudadanos de la zona. En estas circunstancias podríamos comprender la rentabilidad como la relación entre el aumento de la renta, asociada a la infraestructura, que experimentan los ciudadanos y el coste del ciclo de vida de dicha infraestructura. Para, finalmente, comparar dicha ratio con un coste de oportunidad[10].

Pero cuando el coste del ciclo de vida es el denominador de los ingresos capaces de generar la inversión en el periodo de su puesta en servicio (por ejemplo, la construcción de una red de canales de irrigación donde los agricultores pagan por el agua de riego que consumen para sus campos), entonces podemos determinar una auténtica rentabilidad económica y realizar un análisis de la inversión como el que utilizan las empresas para tomar sus decisiones con base en la rentabilidad esperada o proporcionada por una inversión.

Sin embargo, el motivo por el que se utiliza el análisis del coste del ciclo de vida, con mayor reiteración, es para determinar qué monto de financiación va requerir la inversión en el tiempo y qué fuentes de financiamiento están disponibles (impuestos, préstamos, donaciones, etcétera). Y no sólo para las fases de conceptualización y diseño del proyecto y posterior construcción, sino también para atender los gastos operativos y de mantenimiento hasta su definitiva baja en el servicio, incluso los posteriores al cese de actividad, porque precise de su reciclado u otros procesos de eliminación.

A los efectos que se indican en la Directiva, se entiende por costes del ciclo de vida de un producto, servicio u obra adquiridos por un órgano adjudicador, los gastos o inversiones de la Administración Pública originados en las siguientes etapas:

a) los costes de la adquisición, incluido el diseño;

b) los costes de operar la inversión;

c) los costes de mantenimiento;

d) los costes de desactivación o de final de vida, como los de reciclado o eliminación; y

e)  otros costes intangibles o difíciles de cuantificar, que son imputables a la inversión, y que tienen un impacto medioambiental.

Cada una de las fases anteriores puede ser adjudicada independientemente, todas en conjunto o mediante combinaciones de ellas a uno o varios contratistas.

En todo caso, como ya se ha comentado anteriormente, las adjudicaciones de los contratos deben basare en criterios objetivos que garanticen el respeto de los principios de transparencia, no discriminación e igualdad de trato y que garanticen la competencia de manera que resulte adjudicatario el licitador que presente la oferta económicamente más ventajosa.

Una de las maneras sobre cómo las entidades adjudicadoras pueden determinar cuál es la oferta económicamente más ventajosa y establecer el precio razonable del contrato, es mediante un planteamiento de la auditoría de contratos en el coste del ciclo de vida. Como ya se ha dicho arriba, la noción de coste del ciclo de vida incluye todos los costes imputables, desde la concepción hasta la desaparición o desactivación de la inversión.

Entre ellos figuran costes que entendemos como tradicionales, porque son económicamente medibles y asignables, tales como los de producción, investigación y desarrollo, transporte, uso, mantenimiento y eliminación al final de la vida útil, pero también pueden añadirse otros costes «intangibles» y que son los costes atribuibles a factores medioambientales externos, tales como los procedentes de la contaminación causada por la extracción de las materias primas utilizadas en el producto o provocada por el propio producto durante su funcionamiento (por ejemplo el CO2 que emite una planta de desalinización de agua marina) o por su proceso de fabricación, siempre que puedan cuantificarse en términos monetarios y ser objeto de seguimiento y comprobación.

Los métodos utilizados por las entidades adjudicadoras para evaluar los costes atribuibles a factores medioambientales externos deben establecerse previamente de manera objetiva y no discriminatoria en los pliegos del contrato y ser accesibles a todas las partes interesadas, de la misma manera como debe ocurrir con los costes (tradicionales) para los que se establecerán los métodos de cálculo y asignación de costes a los contratos, en una norma contable de costes, como por ejemplo NODECOS[11], y se especificarán los costes prohibidos y los límites de costes no asignables al contrato.

De esta manera, la viabilidad de establecer un método común sobre el cálculo del coste del ciclo de vida, ya sea en los costes estimados de las ofertas como en el coste incurrido, queda resuelto por la auditoría de costes y precios de contratos públicos (o auditoría de contratos), al menos en lo que se refiere a los costes tradicionales. Dicha metodología puede abarcar desde la propia fase conceptual y de desarrollo del producto, pasando por la fase de fabricación y continuando durante todo el periodo de vida en servicio, hasta los costes de su eliminación o desactivación.

Por otro lado, las técnicas para determinar la razonabilidad de la estimación de los costes de las ofertas pueden basarse en relaciones paramétricas verificables con las técnicas de la auditoría de contratos. Luego, durante el periodo de ejecución del proyecto, puesta en servicio y eliminación, deben comprobase los costes y el beneficio reclamados por los operadores económicos adjudicatarios para efectuar el pago del precio de los contratos, mediante pagos parciales y liquidación final, previa aplicación de una auditoría de costes incurridos y conforme a sus resultados.

Conclusión

Se hace cada vez más necesaria la aplicación de la auditoría de contratos para evaluar las ofertas y determinar el precio final de los contratos públicos.

Cuando se vaya a producir la transposición de esta Directiva, será una ocasión inmejorable para regular la auditoría de contratos como herramienta al servicio de los poderes adjudicadores y que contribuirá con eficacia al logro de los principios de economía, eficiencia y transparencia en todos aquellas contrataciones negociadas, en las asociaciones para la innovación, las compras centralizadas y la determinación de «los costes del ciclo de vida»; así como la introducción de los criterios de coste como elemento objetivo de las adjudicaciones de los contratos.


[1] Esto ya es muy corriente en contratos con un componente claro de negociación, tales como en procedimientos de diálogo competitivo, sistemas dinámicos de contratación o acuerdos marco, e incluso en procedimientos restringidos y negociados sin publicidad, en los que se pone de manifiesto que la ejecución del contrato debe comenzar antes de que la determinación del precio sea posible por la complejidad de las prestaciones o la necesidad de utilizar una técnica nueva, o que no existe información sobre los costes de prestaciones análogas y sobre los elementos técnicos o contables que permitan negociar con precisión un precio cierto, por lo que, en ellos, el precio se ha de determinar con referencia al coste incurrido final y la fórmula del cálculo del beneficio.
[2] Entidad creada el 27 de febrero de 2007, formada por la Comunidad Europea, EUROCONTROL, y otras 15 organizaciones de proveedores de servicios de navegación aérea, industria, aeropuertos y fabricantes, que tiene como misión desarrollar un plan de modernización del sistema de gestión del tráfico aéreo europeo, para evitar la congestión que paralizaría el cielo europeo al aumentar el tráfico y reducir al mismo tiempo el impacto medioambiental que produce el transporte aéreo.
[3] Ver entradas de este blog que tratan de las relaciones del auditor de contratos con el órgano de contratación y la independencia de auditoría:
[4] Se entiende por «operador económico», en sentido amplio, a cualquier persona o entidad que ofrezca la ejecución de obras, el suministro de productos o la prestación de servicios en el mercado, independientemente de la forma jurídica que haya escogido para operar en él, incluidas las uniones temporales de empresas que no resulta necesario que adopten una forma jurídica concreta. Por consiguiente, las empresas, las sucursales, las filiales, las asociaciones, las sociedades cooperativas, las sociedades anónimas, las universidades, públicas y privadas, y otras formas de entidades distintas de las personas físicas deben estar todas ellas incluidas en el concepto de operador económico, sean o no «personas jurídicas» en todas las circunstancias.
[5] Ambos casos se han producido, por ejemplo, en un contrato muy significativo de compra centralizada de medicamentos de una Administración Autonómica, véase http://www.auditoriadecontratos.com/subasta-de-medicamentos/ .
[6] Costes que, en cualquier caso, deben estar sometidos a una norma contable y metodología de imputación a los contratos y el requisito de poder ser examinados mediante la técnica de la auditoría de contratos.
[7] La asociación para la innovación queda regulada en el artículo 31 de la Directiva 2014/24/UE y que es creada por un poder adjudicador con uno o varios socios que efectúen por separado actividades de investigación y desarrollo. La asociación para la innovación tendrá como finalidad el desarrollo de productos, servicios u obras innovadores y la compra ulterior de los suministros, servicios u obras resultantes, siempre que correspondan a los niveles de rendimiento y a los costes máximos acordados entre los poderes adjudicadores y los participantes
[9] La «revisión de la oferta» se debe realizar a todos los contratistas aspirantes. La «auditoría de costes incurridos» solo sobre aquéllos que sean seleccionados. No obstante, es conveniente que a lo largo del periodo de vigencia del sistema dinámico (y también del acuerdo marco), en la medida que el número de contratistas lo permita, todos los operadores económicos adjudicatarios sean sometidos a la auditoría de costes incurridos.
[10] Es el coste de la mejor alternativa no realizada. Y se mide por la utilidad que generarían los fondos invertidos en dicha alternativa, en lugar de invertirlos en el proyecto ejecutado
[11] Normas sobre los criterios a emplear en el cálculo de costes en determinados contratos de suministros, consultoría y servicios del Ministerio de Defensa (NODECOS), aprobadas por Orden 283/1998, de 15 de octubre (BOE 258).

jueves, 3 de abril de 2014

Acuerdos sobre precios de tarifas

#52


Introducción



La política de establecimiento de acuerdos de tarifas entre los órganos de contratación y los contratistas tiene un tratamiento específico en auditoría de contratos. Consecuente con dicha política, en este post se incluyen algunas pautas que cubren el modo de establecer acuerdos y el seguimiento de tarifas con los contratistas.



Acuerdos de precios de tarifas



Un Acuerdo de Precios de Tarifas es un pacto escrito entre un poder adjudicador[1] de la Administración y un contratista sobre el precio de las tarifas, y otros factores, válidos durante un periodo específico y que se aplicarán al precio del objeto de los contratos celebrados en ese periodo o en las modificaciones del contrato. Este tipo de acuerdos es especialmente apropiado para las compras centralizadas, ya sean adjudicadas a través de procedimientos de Sistemas Dinámicos de contratación o en Acuerdos Marco. Dichas tarifas y factores que las acompañan representan proyecciones razonables de costes específicos que no se estiman fácilmente, pues no se identifican con un contrato específico (una adquisición a través de la central de compras) o no son generados por un producto final o tarea. Estas estimaciones pueden incluir valoraciones de elementos de coste tales como: la mano de obra directa, tasas de recargo de gastos generales de fabricación, tasas de recargo de obsolescencia de materiales, piezas de repuesto y otros aprovisionamientos, y tasas de recargo por el manejo de materiales y de la función de compras del contratista.

Como he dicho, el acuerdo de tarifas, por definición, se produce entre un órgano de contratación y sus contratistas. Sin embargo, algún contratista puede no estar siempre dispuesto a entrar en un acuerdo de tarifas a causa de frecuentes cambios en las condiciones de su negocio u otras circunstancias. Si, en estos casos, el órgano administrativo aún desea utilizar algún tipo de tarifas de precios preestablecidos, las recomendaciones de tarifas podrían aplicarse unilateralmente por el poder adjudicador que establece los Acuerdos Marco y ser aconsejados a los respectivos órganos de contratación que utilizarán dicho sistema de contratación al que acogerán su compra específica.

Una tarifa es un valor que se confiere al coste unitario de un factor y que suele venir acompañado de una tasa de recargo de costes indirectos. La tasa de recargo está representada por un porcentaje o ratio de absorción de una agrupación de costes existente, o estimada, y que completa la tarifa del factor. Una tarifa puede contener una o varias tasas de recargo de costes indirectos, dependiendo de si la tarifa está valorada a coste parcial (solo con recargo de gastos generales de fabricación y gestión de materiales) o a coste completo (incluye el recargo de gastos generales y de administración). Los factores son elementos de coste directo de producción, como la mano de obra y los materiales, por ejemplo. En general, las tarifas pueden establecerse sobre el coste real incurrido o ser estimadas para un periodo futuro.



Acuerdo sobre el modo de cálculo de las tasas de recargo



La forma en que se establecen los acuerdos sobre el modo de cálculo de tasas de recargo de costes indirectos (que no de las tarifas) es por escrito, entre la Firma de Auditoría, o el auditor de contratos, y los contratistas. Dicho acuerdo contiene la metodología convenida entre ellos y que el contratista aplicará en sus ofertas de precios de tarifas. Difiere de un acuerdo de tarifas en que éste se produce con el órgano de contratación para fijar el precio de un contrato u orden de compra específico y que está acogido a un Contrato Marco, por ejemplo. Así, un acuerdo sobre el cálculo de tasas de recargo es útil y puede establecerse para cubrir adquisiciones repetitivas, como es la compra de repuestos.

En estos casos, las oficinas de campo de la Firma de Auditoría, o el auditor de contratos, solicitarán las bases de auditoría al contratista para desarrollar el acuerdo metodológico para el cálculo de las tasas. Las bases de auditoría estarán preparadas y soportadas con los datos o valoraciones de costes que sean actuales, exactos y completos.



Comienzo, aplicación, uso y caducidad del acuerdo de tarifas



El establecimiento de un acuerdo tarifas puede ser iniciado a solicitud del contratista candidato para entrar en el sistema de compras centralizadas o del órgano de contratación, siempre que se determine que los beneficios que se derivan de dicho acuerdo están acordes con el esfuerzo que se realice para su estableciendo y seguimiento[2].

Los poderes adjudicadores de una Central de Compras estarán normalmente interesados por alcanzar un acuerdo de tarifas con los contratistas cuando éstos tienen un volumen significativo de operaciones con diversos órganos administrativos, como por ejemplo las compras centralizadas a través de catálogos de proveedores de la Administración. Esto evita tener que establecer nuevas estimaciones de la tarifas cada vez que los contratistas realizan una prestación, por ejemplo un suministro. Para determinar si se debe establecer un acuerdo de tarifas, es responsabilidad del órgano de contratación considerar si se produce una utilidad suficiente derivada de tal acuerdo.

Los poderes adjudicadores utilizarán los acuerdos de tarifas como base para la valoración de todos los contratos, modificaciones y otras acciones contractuales que se realicen durante el período cubierto por el acuerdo, a menos que el poder adjudicador determine que las condiciones se han modificado y, por tanto, han invalidado parte o la totalidad del acuerdo. Todas las condiciones que afectan a la validez del acuerdo serán sometidos rápidamente a la consideración del poder adjudicador.

Los pliegos del contrato requerirán que el acuerdo de tarifas incluya términos específicos y condiciones acerca de su cobertura, expiración, aplicación y requisitos sobre su seguimiento sistemático, todo ello de manera que garantice la validez de las tarifas. El acuerdo también debe proporcionar la opción de su denuncia (o cancelación) de parte de cualquiera de los interesados (contratista o poder adjudicador). En caso que la denuncia sea de parte del contratista, éste se saldría automáticamente del sistema de compra centralizada, por ejemplo. Asimismo, debe establecer la obligación del contratista de poner en conocimiento del órgano de contratación o del auditor de contratos cualquier cambio significativo en los datos de valoración de sus costes.

Identificación y soporte de las tarifas



Los contratistas deben especificar en cada oferta de sus productos, obras o servicios las tarifas que se aplicarán y someterán la base de auditoría con los datos y valoraciones de costes para su examen por el auditor de contratos. Todos los datos presentados en relación con la auditoría de tarifas y el acuerdo alcanzado se actualizarán posteriormente según sea necesario. Asimismo, el contratista se debe comprometer a presentar la base de auditoría con datos exactos, actuales y completos, de tal manera que permitan alcanzar el acuerdo sobre las tarifas o una modificación de las mismas.



Alcance de la auditoría de tarifas



El alcance de una auditoría de tarifas precisa ser adaptado atendiendo a las circunstancias individuales de la contratación. Sin embargo, el auditor debe:

(1) Considerar expresamente:
        (a) la materialidad de las bases, agrupaciones y tasas de recargo;
        (b) los resultados obtenidos en auditorías anteriores y la adecuación de los sistemas de control interno del contratista;
      (c) las diferencias y desviaciones habidas del presupuesto de gastos del contratista y su impacto en las tasas de recargo;
        (d) los cambios organizativos del contratista, así como los habidos en sus operaciones, capacidad, procesos y prácticas de producción, volumen de negocio y asignación de bases de reparto;
    (e) la combinación de la participación relativa en sus ventas a la Administración y otras ventas comerciales;
      (f) las actas del Consejo de Administración u órganos de dirección del contratista, donde se recogen las decisiones relativas a la organización y operaciones de la empresa.

(2) Determinar que el contratista:
        (a) es consistente y cumple con las prácticas de estimación declaradas de sus sistemas y procedimientos, en relación con la contabilidad de costes;
        (b) ha hecho previsiones de su volumen de negocio, capacidad productiva, y asignación de bases de reparto de costes indirectos de forma razonable, todo ello de conformidad con sus planes internos;
         (c) tiene unos datos de tarifas correctos y verificables; y
         (d) realiza cálculos matemáticamente correctos.

Las tarifas cubiertas por un acuerdo específico, aunque preestablecidas para periodos futuros y de utilización general en más de una oferta, se auditan de la misma manera que las tasas de recargo para la fijación de precios de una oferta de un contrato individual. Muchos de los pasos y procedimientos que en auditoría de contratos se hacen en una revisión de ofertas o auditoría de costes incurridos, son similares a los de una auditoría para acuerdo de tarifas. Por lo tanto, antes de determinar el alcance de la auditoría de un acuerdo de tarifas, el auditor de contratos debe familiarizarse con la guías de auditoría que abarcan a la auditoría de tasas de recargo para la fijación de precios de una oferta y las tasas de recargo de costes incurridos, todas ellas tratadas por el Manual de Auditoría de Contratos que se está preparando[3].


Otras evaluaciones y comprobaciones



Evaluación del presupuesto.
Los procedimientos para presupuestar tarifas están estrechamente vinculados a los procedimientos presupuestarios del contratista. Por lo tanto, los auditores de contratos evalúan los procedimientos y las prácticas presupuestarias del contratista para:
(1) cerciorarse de que, en el agregado, los datos sobre los que se realizan las valoraciones son correctos y se consideran todos los datos disponibles y pertinentes del contratista, y
(2) determinar si los datos que apoyan las tarifas propuestas son compatibles con los presupuestos de la empresa y están de acuerdo con las condiciones generales, las normas, los factores de reclutamiento de personal y otros criterios que se utilizan para fines presupuestarios y de planificación.

Examen y deficiencias del sistema de estimación.
En la evaluación de una propuesta de tarifas, el auditor de contratos se familiariza con:
(1) los métodos de estimación y las auditorias de sistemas del contratista.
(2) los detalles del sistema de presupuestario del contratista, y
(3) la última declaración de sistemas y procedimientos emitida por el contratista.
Como mínimo, el auditor de contratos debe realizar una revisión exhaustiva del archivo permanente acerca de las deficiencias del sistema de estimación observadas anteriormente. Las deficiencias expuestas del sistema presupuestario del contratista, como resultado de auditorías de sistemas o auditorías individuales de tarifas o de costes incurridos, deben ser tenidas en cuenta para ser comprobadas en la auditoría actual para el acuerdo de tarifas. Del mismo modo, las deficiencias del sistema presupuestario revelados durante la auditoría de tarifas actual, también pueden aplicarse a otras auditorías, de cualquier índole, posteriores.

Comparación con tarifas en facturaciones parciales y certificaciones de obra.
Debido al alto grado de interdependencia con las tarifas de otros contratos individuales para proceder a facturaciones y certificaciones parciales del contratista y con las tasas de recargo para la determinación de los costes incurridos finales al término del año fiscal del contratista, el auditor de contratos, en principio, debe haber comprobado si hay diferencias entre ambos tipos de tarifas y tasas al finalizar el año fiscal. Por tanto, es importante que el auditor evalúe una presentación de ofertas de tarifas con base en las tasas de recargo del año fiscal cerrado inmediato anterior y comparar cuidadosamente las diferencias entre ellas y los datos de apoyo. Las diferencias significativas entre tarifas y tasas de recargo deben ser convenientemente explicadas por el contratista. Si el auditor determina que las tarifas presentadas por el contratista no son apropiadas, éste debe presentar una nueva oferta de tarifas. Si el contratista se niega a presentar una nueva oferta de tarifa, entonces el auditor debe aplicar los procedimientos pertinentes para que el poder adjudicador adopte las acciones que correspondan en relación con el incumplimiento del contrato.

Impacto de valoraciones individuales de facturaciones y certificaciones parciales.
(1) Cada valoración individual necesita ser inicialmente evaluada para determinar si provoca algún impacto sobre el acuerdo vigente de tarifas en el sentido que cambia significativamente las condiciones sobre las que se negociaron. El PCAP debe requerir que tales cambios sean comunicados al órgano de contratación. En la evaluación de las nuevas condiciones, el auditor de contratos debe considerar:
(a) el tipo de contrato contemplado,
(b) la importancia en euros que significa el cambio de condiciones,
(c) si el período de evaluación de las tarifas individuales del contrato considerado es significativamente diferente del período al que se aplique el acuerdo de tarifas, y
(d) cualquier nuevo dato o información que pueda plantear alguna duda en cuanto a la aceptabilidad de las tarifas.
(2) El auditor también debe estar atento ante cualquier valoración de precios que no refleja con exactitud el acuerdo de tarifas, incorpora tarifas incorrectas o parece aplicar tarifas ventajosas.

Seguimiento de tarifas
(1) General. Cuando el contratista cuente con procedimientos bien establecidos y aceptados regularmente para la formulación y aplicación de un acuerdo de tarifas, no obstante el auditor del contrato realizará periódicamente un análisis en profundidad para determinar si estos procedimientos y los métodos de asignación propuestos y las bases de reparto siguen siendo equitativos.
(2)Normas establecidas en el Pliego del contrato o en la norma de costes aprobada. Las normas contables de costes aplicables juegan un papel importante en la evaluación de las tasas y bases de reparto. Por lo tanto, en la planificación de la auditoría de la propuesta de tarifas, el auditor revisa, en primer término, el archivo permanente para encontrar, si lo hubiere, cualquier problema pendiente sin resolver relativo al incumplimiento detectado, en auditorías anteriores, con la norma contable de costes y, seguidamente, poder evaluar la propuesta actual en relación con el cumplimiento de dicha norma contable.
(3) Cambio de estructura. La estructura tarifaria describe el número y tipos de tarifas establecidas para un determinado conjunto de condiciones. También determina cómo son los costes que se asignarán y las bases generales de reparto. Los contratistas vendrán obligados, por el PCAP, a utilizar la misma estructura de tarifas para los fines de fijación de precios en el futuro, de la misma manera que lo hacen para establecer los costes incurridos. En caso que un contratista emplee una estructura diferente para la estimación de sus costes, el auditor debe determinar si el contratista lo hace porque ha cambiando su sistema y prácticas contables. Si esto ha sucedido, el contratista tiene que presentar:
    (a) una declaración del impacto en costes que supone el cambio de estructura, y
         (b) una revisión de la declaración de sistemas y procedimientos
(4) Periodo de tarifas. El auditor de contratos tiene que determinar que las tarifas utilizadas en las ofertas están comprendidas adecuadamente en el periodo contemplado de vigencia en el que se realizará el contrato.
(a) Tasas de recargo de costes indirectos. El período de aplicación de la tarifa con las estimaciones de tasas de recargo de costes indirectos en general, debe coincidir con el período del año fiscal del contratista o el período de tasa histórica establecida para la imputación de los costes indirectos. Con excepción de las circunstancias incluidas en la norma contable aprobada en el PCAP[4], no puede establecerse una tasa de recargo de costes indirectos calculada con base en un período superior a un año. En ciertas circunstancias, sin embargo, puede ser más equitativo para los fines del contrato un período de cálculo de la tasa de recargo de costes indirectos más corto que año normal, con respecto del fiscal del contratista, si la mayor parte de la actividad del contratista se desarrolla en periodo más reducido al del año natural, tal y como puede suceder en productos sometidos a circunstancias estacionales.
(b) Tarifa horaria de la mano de obra directa y bases de reparto. El período para el cálculo y determinación de las estimaciones de las bases de reparto y tarifas horarias de la mano de obra directa también deben coincidir con el año fiscal del contratista, o el utilizado históricamente, en su caso. No obstante, en cada evaluación de tarifas, el auditor comprobará la aplicabilidad del periodo. Esto es porque debe determinar si los requisitos contractuales previstos son paralelos a las condiciones que se contemplan en cálculo de las tarifas y las bases de reparto, o si las circunstancias presentes aconsejan una modificación de los periodos de cálculo.
(5) Previsión de gastos y bases de reparto. Los auditores de contratos, en la planificación de la auditoria de tarifas, establecen procedimientos para el sistema presupuestario y de estimación de los contratistas, como base para la determinación de la validez de sus previsiones de las cantidades que forman parte de la base de reparto y de las agrupaciones de gastos. Como mínimo, el auditor verifica que las bases de reparto previstas y los gastos estimados de la agrupación:
(a) son compatibles con las estimaciones del volumen de negocio actual del contratista y son consecuencia de las decisiones tomadas conforme a los planes de gestión aprobados por la dirección o el Consejo de Administración del contratista, y
(b) considera debidamente los requisitos del contrato y las limitaciones o prohibiciones de costes que han sido establecidos en el PCAP.

Gastos corporativos. La imputación de los gastos corporativos, o de las oficinas centrales, puede tener un impacto sustancial en las tarifas estimadas. Por lo tanto, el auditor revisa las auditorías realizadas en las oficinas centrales del contratista o planifica una auditoria específica en ellas. En cualquier caso, la auditoría debe estar orientada al ciclo presupuestario del contratista.

Utilización de un especialista técnico. Por último, el auditor de contratos debe considerar la necesidad de solicitar la asistencia de un especialista técnico que le proporcione el soporte especializado necesario para completar su trabajo con eficacia.


Bases de auditoría. Declaración de costes



Los contratistas interesados en alcanzar un acuerdo de tarifas con los poderes adjudicadores, por ejemplo en el ámbito de un sistema dinámico de contratación o un Acuerdo Marco, deben proporcionar una declaración de costes (base de auditoría) que sean exactos, completos y vigentes en la fecha de su presentación. No se requiere una base de auditoría de los costes actuales para llegar a un acuerdo negociado sobre tarifas aplicables en un periodo futuro, sino de los costes previstos para dicho periodo. A veces, los contratistas son propensos a presentar bases de auditoría con costes actuales incurridos porque están ahora ejecutando contratos sometidos a auditoría, cuando en realidad lo que se negocian son las tarifas futuras. Por tanto, en los acuerdos de tarifas, las bases de auditoría cubrirán:
(1) los datos de costes futuros o previstos en que se apoyan para la oferta de tarifas. No obstante, estos datos de apoyo pueden provenir de costes incurridos de contratos que se estén ejecutando en la actualidad y de los que se hace una proyección futura, y
(2) todos los datos necesarios para estimar la oferta de tarifas del periodo futuro que comprenderá el acuerdo.

Actualización de tarifas



La responsabilidad principal de la actualización de las tarifas recae, íntegramente, en el contratista. Sin embargo, la responsabilidad del seguimiento de los acuerdos de tarifas es del poder adjudicador. A pesar de esto, las tarifas también deben ser controladas periódicamente por el auditor de contratos para notificar al órgano de contratación cualquier variación significativa. En su caso, el auditor de contratos debe:
(1) Asegurarse que las tarifas son analizadas de forma periódica mediante la comparación de las tarifas reales respecto de las tarifas acordadas. Si el contratista no está realizando un seguimiento y análisis de las tarifas para su posible actualización, el auditor debería recomendar al órgano de contratación que inste al contratista para que lleve a cabo este esfuerzo como una condición del acuerdo de tarifas (que debe constar en el PCAP del Acuerdo Marco, por ejemplo, o ser una condición para la compra centralizada).
(2) Comparar las nuevas salidas del sistema presupuestario del contratista con respecto a los patrones de gastos reales habidos en el año fiscal y establecer las discrepancias de las cantidades presupuestadas inicialmente previstas para apoyar la oferta del acuerdo de tarifas.
(3) Informar al poder adjudicador de cualquier variación significativa puesta de manifiesto por el seguimiento de las tarifas. Cuando las tendencias o patrones desfavorables comienzan a aflorar y se identifican variaciones significativas con respecto de los costes reales, los resultados del análisis deben ser comunicados al órgano de contratación junto con la recomendación para que exhorte al contratista la presentación de una propuesta revisada del Acuerdo. Pero si, sobre la base de los hechos fácticos, el poder adjudicador no estuviese de acuerdo en que las tarifas sean revisadas, el auditor de contratos debe calcular el ajuste que se aplicará a las tarifas del contratista.


[1] Son poderes adjudicadores los considerados en el artículo 3.3 de la LCSP
[2] Es realmente necesario que los poderes adjudicadores gocen de mayor flexibilidad a la hora de elegir un procedimiento de contratación pública que prevea negociaciones. El recurso al procedimiento de licitación con negociación o al diálogo competitivo en situaciones diversas en las que no es probable que puedan obtenerse resultados satisfactorios de la contratación mediante procedimientos abiertos o restringidos sin negociación es cada vez más utilizado. El contratista candidato que haya solicitado una invitación o haya sido invitado a participar en un procedimiento restringido, en un procedimiento de licitación con negociación o en un procedimiento negociado sin publicación previa, en un diálogo competitivo o en una asociación para la innovación, puede solicitar el acuerdo de tarifas.
[3] Los primeros capítulos del Manual de Auditoría de Contratos están ya disponibles en http://www.auditoriadecontratos.com
[4] La Norma cuarta de NODECOS, en sus apartados 4.3.2 y 4.3.3 establece las condiciones para un cambio de periodo distinto del que corresponda al año fiscal.